§ 1. Понятие основных принципов местного самоуправления
Принципы местного самоуправления — это основополагающие принципы и идеи, определяемые характером местного самоуправления, которые лежат в основе организации и деятельности населения, образованных им органов, которые самостоятельно управляют местными делами.
Принципы местного самоуправления отражают требования объективных законов и тенденций развития местного самоуправления. Для них характерно следующее:
1. Принципы предопределяют структуру и функционирование муниципального управления.
2. В качестве теоретической основы муниципального строительства эти принципы помогают понять сущность местной автономии, ее отличительные черты и характеристики.
3. Принципы служат критерием оценки существующей системы местного самоуправления: насколько она соответствует принципам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.
4. Принципы местного самоуправления, отражающие существенные характеристики и характеристики местного самоуправления, способствуют поддержанию преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили свое юридическое подтверждение в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовой основой муниципального законодательства государств-членов Совета Европы.
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Реализация принципов местной автономии обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, в статутах муниципальных образований, но и соответствующей этим принципам системой организационных форм и методов работы муниципальных образований.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
- а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
- б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
- в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
- г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
- е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
- з) гласность деятельности местного самоуправления;
- и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
- к) государственная гарантия местного самоуправления.
§ 2. Гражданское общество как социально-правовая самоорганизация свободных граждан.
Основные теории местного самоуправления («Конституционные основы ...
... страны, организация местного самоуправления на основе государственной теории местной автономии характерна и исторически обусловлена. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст. 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности органов местного самоуправления ...
В нашей юридической и социально-философской литературе проблемы гражданского общества стали предметом пристального внимания совсем недавно, в постсоветский период развития. Эта категория также имеет фундаментальное методологическое значение для нашего исследования.
Именно она позволяет выявить глубинные связи и взаимозависимости свободы личности, прав и свобод человека и гражданина с закономерностями становления и развития самоуправления населения: с ее помощью становится возможным раскрыть глубинные основы положения гражданина в системе самоуправленческих отношений, сама возможность существования и развития которых напрямую связана с процессами формирования гражданского общества. Ведь в рамках именно гражданского общества становится возможной подлинная свобода личности во всех формах и на всех уровнях ее проявления, переходящая, в конечном счете, в свободу всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами в соответствии с требованиями осознанных ими объективных законов. Таким образом, становится возможным реализовать общедемократический идеал взаимоотношений человека с обществом и государством в соответствии с требованием: «Свободное развитие всех является условием свободного развития всех».
Что такое «гражданское общество»? Каковы его внутренние механизмы, позволяющие развивать экономические, социокультурные и политические отношения в режиме демократии, самоуправления. уважения человеческой личности, гарантирования ее прав и свобод?
Чтобы ответить на эти вопросы, прежде всего следует обратить внимание на то, что между понятием «гражданское общество» и понятием того же порядка «общество» существует не только очевидная связь, но и очень существенные различия. Не ставя перед собой задачу анализа соответствующей проблемы с учетом имеющихся в зарубежной и отечественной науке различных мнений и подходов к
самому понятию гражданского общества,13 отметим, что данная категория призвана отразить принципиально новое качественное состояние общества. Он должен быть основан на выработанных формах социальной самоорганизации и саморегулирования, на оптимальном сочетании общественных и частных интересов при решающем значении последних и безусловном признании человека, его прав и свобод высшей ценностью такой компании. Поэтому гражданскому обществу противостоит не просто «не-гражданское» общество, т.е. общество, не обладающее качествами гражданского, а общество насилия, подавления личности. государственного тотального контроля за общественной и личной жизнью его членов.
Вовлечение молодых инвалидов в общественную жизнь
... общественную жизнь. Теоретико-методологической основой дипломного исследования стали исследования по реабилитации инвалидов (С.И. Григорьев), теории социальной работы в отношении инвалидов как основы для социализации и интеграции инвалидов в общество ... в жизни общества, реализуют свой потенциал в личном, профессиональном и семейном плане1. Вовлечение молодых инвалидов в общественную жизнь позволит ...
Таким образом, исторический процесс самоорганизации населения и становления гражданского общества характеризует сложный путь выхода человечества из угнетения. политического диктата и государственного тоталитаризма к реальному демократизму общественных отношений, к действительной свободе личности. Не случайно уже первые научные концепции гражданского общества, возникшие в XVIII — начале XIX веков, обращали внимание на такие его характеристики, как наличие определенной сферы общественных (прежде всего — имущественных, рыночно-экономических).
семейных, нравственно-этических, религиозных отношений, относительно независимых от государства. В этом плане первоначальное понимание гражданского общества строилось, по существу, на противопоставлении сферы публичных и частных интересов: если воплощением первых является государственная организация общества, то вторые должны получать свою реализацию в независимой, автономной по отношению к государству гражданской, т.е. «частной» сфере жизни людей.
Само по себе постановка вопроса о гражданском обществе как об особой сфере аполитичной частной жизни граждан, независимой от государственной власти, естественно, имела прогрессивное значение. Она сыграла важную роль в утверждении нового, буржуазного конституционного строя, основанного на принципах неприкосновенности частной собственности, невмешательства государства в сферу свободного предпринимательства, стихии рыночной конкуренции, равно как и в сферу личной, семейной жизни членов гражданского общества. «Этим был завершен процесс отделения политической жизни от гражданского общества».14 В результате самостоятельное, независимое от политической власти, существование обрело и гражданское общество. На этой основе произошла «атомизация» общества, отделение индивидов как субъектов неотъемлемых прав человека от социально-классовой структуры общества. Как справедливо отмечал в свое время К. Маркс, критически анализируя современное ему гражданское общество, именно «индивидуальная свобода как и … использование ее, образует основу гражданского общества».’5 И не удивительно, что в этом варианте оно было и не могло не быть ничем иным, кроме как сферой проявления частных интересов эгоистичных личностей, обладающих формально-юридической свободой, но фактически находящихся (в условиях всеобщности товарного производства) в системе жестких форм вещной зависимости, реальной несвободы.
Поэтому для нынешнего понимания современного гражданского общества недостаточно понимать его только с позиции его противостояния государственной власти и, как следствие, сфере реализации общественных интересов. Частные и публичные начала могут и должны не только противопоставляться, но, как будет показано далее, на определенном уровне развития самоуправленческих начал они получают гармоничные формы сочетания, взаимопереплетения в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни местных сообществ и, в конечном счете, общества в целом. В этом плане главным в современной общедемократической концепции гражданского общества должно быть определение собственных качественных характеристик тех реальных общественных отношений, которые в системном единстве могут быть определены как современное гражданское общество.
Государство как субъект управления общественными процессами
... государством международной политики. Объективно, системно, организовано.. Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. ГУ - это управление в масштабе общества, ...
Гражданское общество — это не просто некое объемное понятие, характеризующее определенную сферу общественных отношений, пределы которых определяются лишь тем, что это «область действия частных интересов»(Гегель).
При этом «гражданское общество» не является ни правовой, ни государственной категорией. Государство не может, не может «установить», «декретировать», «установить» своими законами желаемый для него образ гражданского общества. В этом плане гражданское общество представляет собой объективно установленный порядок реальных общественных отношений, основанный на требованиях справедливости и степени достигнутой свободы, на недопустимости произвола и насилия, признанных самим обществом. Этот порядок формируется на основе внутреннего содержания самих этих отношений, что превращает их в критерий справедливости и меру свободы. Таким образом, отношения, составляющие гражданское общество, приобретают способность нести определенные требования. нормативные модели поведения граждан.’ должностных лиц. государственных органов и государства в целом в соответствии с идеалами справедливости и свободы.
Это означает, что в отношениях, составляющих гражданское общество, идеи права объективно воплощаются как высшая справедливость, основанная на недопустимости произвола и гарантирующая равную степень свободы для всех членов гражданского общества. Это общеобязательные нормативные требования, которые развиваются и существуют в гражданском обществе, независимо от их государственного признания и закрепления в законе. Но следование им со стороны государства является залогом того, что закон в таком обществе и государстве приобретает правовой характер, т.е. они не только воплощают в себе государственную волю, но эта воля в полной мере соответствует требованиям справедливости и свободы.
В данном случае речь идет о несовпадении понятий «закон» и «право» в демократическом правовом государстве, получившем широкое признание и глубокую аргументацию в современной юридической литературе.10 Исходя из этого подхода, «само право можно рассматривать как проявление природы вещей, как объективно обусловленную форму свободы в реальных отношениях, формальную меру этой свободы, всеобщую, нормативную и общеобязательную. Формальное равенство и формальная справедливость: это самые общие требования закона для приближения к идеалу совершенного гражданского общества».17 И такое общество, как справедливо отмечает профессор Ржевский В.Причем «» может быть только юридическая компания, в основе которой лежит ответственность государства перед физическим лицом». Объективно, в силу реально существующего порядка общественных отношений, он приобретает юридический характер, то есть гражданское общество по своим внутренним свойствам должно быть правовым обществом.
Правовая природа гражданского общества, его уважение к высшим требованиям справедливости и свободы — первая и важнейшая качественная характеристика этого общества. Эта характеристика гражданского общества воплощена в нормативных требованиях, установленных в содержании категорий справедливости и свободы. Свобода и справедливость — это социальный фактор в гражданском обществе, который нормализует деятельность людей, давая им возможность саморегулирования и самоуправления. С другой стороны, сам человек как член гражданского общества, член производственного или территориального коллектива получает реальную свободу в результате своей способности подчиняться внутренним нормативным требованиям свободы как признанной необходимости. Следовательно, это предопределяет новые принципы социального управления: поведение человека в этих условиях регулируется гораздо больше «изнутри», чем «извне». И этот способ регулирования наиболее близок к саморегуляции, он воспринимается индивидом как воплощение своей свободы. Но свобода здесь, конечно, не вссдозволенность, а именно особый способ существования человека в координатах внутренней саморегуляции своего поведения и социальной саморегуляции на уровне определенной общности, коллектива, когда сама свобода проявляется как оборотная сторона внутренней ответственности человека как социального существа.
Право в системе нормативного регулирования общественных отношений
... система социального регулирования, состоящая в основном из религиозных обычаев, традиций и норм. С развитием общества и догосударственных формаций возникла необходимость нормативного регулирования человеческого поведения. Существует множество теорий возникновения государства и права, ...
Это приводит ко второй качественной характеристике гражданского общества, которая носит функциональный характер. Она связана с тем, что основой функционирования такого общества является не просто создание определенного поля (пространства) реализации частных интересов, формально-юридически независимого от государственной власти, но достижение высокого уровня самоорганизации, саморегуляции общества. Основные функции по налаживанию совместной деятельности членов гражданского общества в отдельных сферах (предпринимательства и других форм экономической деятельности, семейных отношений, личной жизни и т.п.) должны осуществляться в этом случае не с помощью орудий и средств стоящей над обществом государственной власти как «особой публичной власти», а самим обществом на подлинно демократических, самоуправленческих началах, а в сфере рыночной экономики — прежде всего на началах экономической саморегуляции. В этой связи новая функциональная характеристика гражданского общества не состоит в том, что государство щедро «передает» определенную сферу частных интересов самому обществу, «отдает» ее на решение определенных проблем. Напротив, само общество. достигая нового уровня своего развития, приобретает способность самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. И в этой части уже не государство «поглощает» общество, устанавливая тотальные государственные формы руководства и контроля за развитием соответствующих сфер, а происходит обратный процесс «поглощения» государства гражданским обществом: возникает (по крайней мере в этих областях «гражданской жизни») примат гражданского общества над государством.
В соответствии с этим можно выделить третью качественную характеристику гражданского общества, которая характеризует его высшие ценности и основную цель его функционирования. В отличие от первоначальных представлений о гражданском обществе, основанных на абсолютизации частных интересов (их
— главные носители. естественно, частные собственники), современная общедемократическая концепция постиндустриального гражданского общества должна быть основана на признании необходимости обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов. Особое значение это имеет для таких стран как Россия с глубокими корнями евразийской культуры, основанной не на культе индивидуализма (что всегда характерно было для Запада), а на традициях общинного, коммуналистского коллективизма. Свобода, права человека и его частные интересы должны рассматриваться в этом случае не с позиции эгоистической сущности «экономического человека», для которого свобода есть собственность, а, наоборот, сама собственность во всем многообразии ее форм становится средством утверждения идеалов освобожденной личности. И делать это нужно на основе безоговорочного признания высшей ценностью гражданского общества человека, его прав и свобод, чести и достоинства как политически свободной и экономически независимой личности.
Что такое свобода личности и в чем смысл жизни?
... характеристики и качества, присущие данному человеку. Личность - это социальные качества человека, приобретенные им в процессе обучения и самообразования, духовной и практической деятельности и взаимодействия с обществом. Личность обладает прежде всего духовными качествами. ...
В соответствии с этим следует также подходить к определению основной цели функционирования современного гражданского общества. Не умаляя значения автономии личности, гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является его главной целью (как это представлялось на начальных этапах формирования гражданского общества в условиях первоначального накопления капитала в западных странах).
Основная цель — удовлетворить материальные и духовные потребности человека, создать условия. обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в этом случае (в условиях правового гражданского общества) неизбежно приобретает характер социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
Речь идет об обогащении природы государства социальными принципами, которые существенно трансформируют его властные функции. Утверждая себя как социальное, государство берет ответственность за социокультурное и духовное развитие общества, за устранение (в том числе с помощью правовых законов) несправедливых социальных неравенств, которые и в рыночных условиях экономической свободы и имущественного расслоения не могут выходить за пределы обеспечения каждому индивиду достойного уровня жизни. При этом само понятие «достойной жизни», получая конституционное обоснование путем закрепления достаточно конкретных обязанностей государства по ее достижению (ст. 7), должно восприниматься не как «политическое программное положение», которое уже по этой причине, по мнению Л.А.Морозовой было бы нецелесообразно использовать при определении понятия гражданского общества.19 а как конституционно-правовая категория.3′ имеющая свое нормативное содержание.
На основе проделанного анализа» можно следующим образом определить понятие гражданского общества: это основанная на самоорганизации система социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости и имеющая своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод как высшей ценности гражданского общества.
Отсюда вытекает и конкретный анализ основных элементов гражданского общества как системы относительно независимых от государства институтов и отношений, которые обеспечивают условия для свободного развития личности, удовлетворения частных интересов и потребностей индивидов и коллективов.21 В структурном плане соответствующие институты составляют достаточно сложную систему экономической, социальной, общественно-политической организации общества (рис.2).
Это, в первую очередь, экономическая организация гражданского общества, в которой воплощен достигнутый уровень экономической свободы общества и каждого человека. С экономической точки зрения гражданское общество — это общество цивилизованных рыночных отношений. Поэтому скорейший переход нашей страны к гражданскому рынку является важнейшим условием создания гражданского общества в России. А это возможно лишь на основе: последовательного проведения в жизнь принципа множественности форм собственности и равных возможностей их правовой защиты (ч.П ст.8 Конституции РФ), обеспечения свободы труда как основы функционирования любого обществ, необходимость гарантирования на защиту от безработицы, равно как и права на индивидуальные и коллективные трудовые споры (ст.37 Конституции РФ): гарантирования свободы предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст.34).
Гарантии местного самоуправления
... закон запрещает осуществление местного самоуправления государственными органами и должностными лицами. Это означает, что местная автономия не может быть отнесена исключительно к институтам гражданского общества, потому что местная автономия - это не ...
Единство этих факторов обеспечивает новое качество экономических отношений и положение личности в этой сфере. Квинтэссенцией этого нового качества является рынок -этот. говоря словами М. Фридмана, «прямой компонент свободы».22 При этом, не ставя перед собой задачу критического анализа некоторых весьма спорных экономических идей М.Фридман как ведущий представитель современного либерализма, с ним можно согласиться только в том, что «экономическая структура способствует развитию свободного общества в двоякой роли. С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе является неотъемлемой частью свободы в широком смысле слова, поэтому экономическая свобода является самоцелью.
Во-вторых, экономическая свобода также является необходимым средством достижения политической свободы, «поскольку она отделяет экономическую власть от политической и, таким образом, позволяет одному действовать как противовес другому». В то же время это позволяет сочетать свободу и предпринимательство, экономику и самоуправление населения в рамках демократически структурированного гражданского общества. При этом сами права личности (включая гражданские и политические) становятся важным средством экономического развития общества,24 совершенствования его экономической самоорганизации.
Второй структурный компонент, формирующий систему гражданского общества, — это его социальная организация. Социальная организация общества является не только важнейшей его качественной характеристикой в процессе рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных показателей достигнутого уровня равенства, социальной справедливости и свободы в данном обществе. В основе этого лежит тот факт. что само понятие социальной организации, как справедливо отмечается в современной западной социологии, «непосредственно вытекает из «социального измерения» человека, его способности объединяться во имя прямого или косвенного удовлетворения своих потребностей».25
Важно при этом учитывать, что закономерности современного развития социальной организации общества, в частности его социальной структуры, определяются не ее упрощением, не уменьшением числа социальных групп и классов, нивелированием различий между ними (как это обосновывалось в марксистско-ленинской теории классового развития общественных систем), а ее существенным усложнением, что отражает богатство и многообразие экономической, социально-культурной, национально-этнической. религиозной, общественно-политической жизни в обществе, основанном на экономическом и политическом плюрализме.
Организация местного самоуправления в Республике Казахстан
... формы местного государственного управления и самоуправления; изучить зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления. казахстан местный самоуправление 1. Теоретические аспекты становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан 1 Сущность местного самоуправления Местная автономия, согласно Европейской хартии местного самоуправления, является ...
Однако на первый взгляд сложность социальной организации общества трудно совместить с перспективами углубления свободы и, прежде всего, социальной справедливости и равенства граждан. Не касаясь других аспектов сложной. комплексной проблемы равенства, которые будут предметом последующего анализа, в данном контексте отметим, что сущность не только правового, но и социального равенства нельзя сводить к обеспечению тождества, одинакового социального положения индивидов: это лишь некая антитеза социального неравенства. Характерной чертой достигнутого уровня социального равенства является свободное развитие каждого человека в одинаково благоприятных в социальном плане условиях при сохранении индивидуальных личностных различий. Поэтому диалектика социального развития такова, что чем больше в обществе свободы и чем полнее обеспечивается равенство граждан, тем меньше они похожи друг на друга, богаче, многообразнее отношения между ними и, соответственно, тем большее число социальных групп в обществе или, как это I) определялось в дореволюционной социологической литературе, ‘ тем больше «социальных кругов», к которым принадлежит индивид и в рамках которых он удовлетворяет свои интересы.»
Множественность социальных кругов (этот термин — вполне достоин употребления без кавычек), их многократное ^ скрещивание не только не противоречит, но способствует утверждению требований равенства: эта же ситуация (многообразия социальных кругов) приближает в одно и то же время и к идеалу коллективизма, и к идеалу индивидуализма. Это происходит, поясняет Г. Зиммель, потому что. с одной стороны, отдельный человек находит для каждой своей склонности и для каждого интереса социальные условия, общественные объединения, группы граждан (социальные круги), которые облегчают ему удовлетворение соответствующих потребностей. С другой стороны, то, что есть специфического в индивидуальности, обеспечивается комбинацией социальных кругов, которая может быть самой различной в каждом конкретном случае; способствуя сохранению индивидуальности, перекрещивающиеся социальные круги являются в то же время известным противовесом уединению, изоляции личности от общества27 Исходя из этого, необходимо решать и вопрос о том, что предпочтительнее для утверждения идеалов свободы и равенства, для углубления самоорганизации и самоуправления населения: однородный состав общества (социальная однородность) или разнородный (социальная дифференциация).
История формирования социальной структуры нашего общества в советский период по заранее заданной упрощенной схеме: «два дружественных класса плюс один слой» была трагичной». Это оказывало прямое влияние и на правовое положение личности: государство строго фиксировало принадлежность гражданина к классу или иной социальной группе, контролировало его социальные перемещения посредством квот, ограничений в прописке, возложением трудовой повинности, системой льгот и привилегий и т.д.
В процессе становления гражданского общества тенденция к «чистому», «бесконфликтному» воображаемому социальному развитию сменяется тенденцией усложнять социальные процессы, наполнять их внутренними противоречиями и углублять социальную дифференциацию общества. При этом следует иметь в виду, что, как отмечает французский исследователь 19 века Бугле. «дифференциация и усложнение общественных отношений не одно и то же. Усложнение не может произойти в обществе без его предварительной дифференциации, но не наоборот, т.к. общество может быть дифференцированным, не усложняя вследствие этого своей внутренней жизни».2* Демократический путь формирования рынка и перехода к гражданскому обществу — усложнение общественных отношений через их дифференциацию и, соответственно, усложнение социальной организации общества.
Правовые основы местного самоуправления
... организации местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало возрождению местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995г. Правительство Российской Федерации приняло федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления. После ...
И эти процессы активно происходят в настоящее время. Их исследования проводятся с разных позиций, в том числе на основе теории социальной стратификации. Страты -это, как известно, социальные группы (слои), отличающиеся друг от друга определенными, важными для данного общества признаками. Кроме того, социальная стратификация означает не только различное положение в обществе отдельных слоев и входящих в них индивидов, но и их неравное положение.
Известно, что до недавнего времени эта теория и методология социальных исследований были у нас под запретом. Идеологические мифы о «социальной однородности советского общества» не могли допустить даже намек на стратифицированность нашего общества — наличие в нем «элиты», «верхов» и «низов». Между тем такие процессы были и являются реальностью. Современная социальная организация общества носит весьма сложный характер, ее стратификационные характеристики самые разнообразные. Они могут быть выявлены на основе таких критериев, как: классовая, национально-этническая, социально-демографическая принадлежность, равно как и анализ соответствующих групп в территориальном, ведомственно-профессиональном, должностном аспектах и т.д. Эти критерии не носят исчерпывающий характер. Но именно они имеют важное значение с точки зрения использования средств правового (включая локальное, на уровне муниципальных образований) регулирования соответствующих отношений. влияния права на социальные процессы в этих областях. По той же причине важно учитывать в условиях перехода к рынку и формирования гражданского общества динамику социальных страт в системе отношений собственности, производства и, соответственно, распределения материальных благ.
В соответствии с этим можно выделить три основные группы населения гражданского общества — наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан. Обеспечение взвешенного баланса экономических интересов и материальных возможностей этих групп — важное направление политики социального правового государства, целью которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).
Это означает, что социальное правовое государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция, отказывается от патерналистских отношений со своими гражданами и стремится лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жизненных тягот.29 Первичной же ячейкой гражданского общества, которая находится под защитой социального правового государства и органов местного самоуправления является семья (ст. 38 Конституции РФ).
Наконец, третий системообразующий структурный компонент гражданского общества — его общественно-политическая организация, обеспечивающая реализацию политической свободы граждан и социальных групп общества. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основы обеспечения действительной свободы личности становится возможным именно тогда, когда общество. приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно-политические механизмы саморегуляции и. самоорганизации. В соответствии с этим происходит политическая институвдюнализация гражданского общества: общество самоорганизуется с помощью таких институтов, как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества- фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Сами же политические отношения приобретают в этом случае значение негосударственной формы социального управления, сферы самореализации личности, что, думается, подтверждает правомерность включения в содержание понятия гражданского общества политических отношений.
Таким образом. Конституция РФ закрепляет основные характеристики гражданского общества в единстве экономических, социальных и политических отношений, а само гражданское общество в его конституционном закреплении воплощает основные характеристики конституционного строя России (гл.1 Конституции РФ).
«Именно конституционный строй призван гарантировать развитие демократических начал самоуправления во всех сферах жизнедеятельности общества».30 При этом гражданское общество как правовое общество обеспечивает на уровне своих институтов и отношений неразрывную связь свободы личности с правовым положением граждан, единство социальных и правовых основ взаимоотношений человека с обществом и государством.
Важное место в конституционном механизме политической институционализации гражданского общества, равно как и в развитии и углублении свободы личности, реальном обеспечении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина принадлежит системе местного самоуправления. Как отмечалось в одном из выступлений на парламентских слушаниях в Государственной Думе. местное самоуправление является «формой реализации гражданского общества».3′ без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свободы и прав личности.
§ 5. Человек — первичный субъект местного самоуправления
Исследование правовых аспектов положения личности в муниципальном образовании, прав гражданина на осуществление местного самоуправления, равно как и анализ обратных связей, касающихся влияния институтов местного самоуправления на обеспечение и практическую реализацию прав и свобод человека и гражданина, предполагает необходимость выявления и исследования самой природы социальных и правовых связей личности в системе местного самоуправления, анализ места и роли гражданина как участника социально-экономических и политических отношений самоорганизации населения, как субъекта местного самоуправления.
«В теоретической литературе, — справедливо отмечает Д.Ю.Шапсугов, — как правило, не делается акцента на данном аспекте проблемы организации и функционирования местной власти, он остается неразработанным».62 Это объясняется, прежде всего, тем обстоятельством, что все вопросы местного самоуправления традиционно рассматриваются под углом зрения не отдельной личности, а всего населения, проживающего на соответствующей территории, местного сообщества, территориального коллектива.63 Ни в коей мере не отрицая правомерности такого подхода, следует вместе с тем подчеркнуть, что понимание сущностных характеристик местного самоуправления как выражения единства власти и свободы предполагает возможность и целесообразность исследования его субъектно-объектных характеристик не только на уровне социальных групп и коллективов, но и отдельной личности.
Личностный подход необходим при изучении всей системы местного самоуправления в различных ее проявлениях и характеристиках (структурной, функциональной, нормативно-институциональной).
Тем более важно учитывать его при разработке нормативно-правовой базы местного самоуправления, включая акты локального (местного) нормотворчества. Именно поэтому личностный подход к институтам муниципальной демократии явился одной из стержневых идей предложенной автором концепции проекта
Устава города Ростова-на-Дону. которая была принята городской Думой, а затем получила свою реализацию в самом тексте Устава города Ростова-на-Дону.64
Опираясь на общетеоретические подходы к исследованию положения личности в системе государственного управления,65 можно рассматривать различные аспекты социального и правового положения человека и в системе местного самоуправления, характер и пределы правового регулирования его положения в соответствующей сфере общественных отношений. При этом важно учитывать, что личность, гражданин выступает в системе местного самоуправления не только как конкретный индивид в его взаимоотношениях с другими гражданами, органами и организациями, а он проявляет себя прежде всего через социальные общности: избиратели, трудовые коллективы, поселения, общественные объединения и т.д. В них обнаруживаются существенные характеристики человека как жителя данного поселения, как труженика, избирателя, предпринимателя, общественно-политического деятеля и т.п. Каждое из этих качеств имеет прямое или косвенное отношение и к характеристике правового положения личности в системе местного самоуправления. Однако основополагающее значение имеет в этом плане положение человека как жителя сельского или городского поселения, члена местного сообщества.
I Анализ понятия «местное сообщество» является при этом важным условием для последующей характеристики правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и. соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются «группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями и сотрудничеством».
Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому).Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности «…осуществлять свои общественные права и обязанности там, где они поселились…».67
При этом в государственно организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав. свобод . и обязанностей по месту жительства.68 Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни. саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование «такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. В научной литературе местные сообщества именуются также территориальными коллективами, что призвано отразить их аналогию с трудовыми коллективами. Думается, однако, более точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие «территориальный коллектив» является более широким, чем понятие «местное сообщество» Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие .их разновидности, как. например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Справедливости ради следует, правда, отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении не пользуется понятием «местное сообщество». Вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) он использует понятие «муниципальное образование», содержание которого раскрывается в ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении, но, к сожалению, в основном с формально-юридических позиций: с точки зрения организационной оформленное™, относительной самостоятельности соответствующего городского или сельского поселения, наличия в нем выборных органов местного самоуправления. Несомненно, этот аспект территориально-поселенческой организации местного самоуправления является важным, и новое для нашего законодательства понятие «муниципальное образование» должно будет получить свое категориальное обоснование.
Это однако не означает, что оно может заменить и все другие смежные понятия, в том числе понятие «местное сообщество». Очевидно, что категория «муниципальное образование» не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но, как справедливо отмечается в литературе, такая независимость, автономия еще не есть самоуправление, это только условие для обеспечения возможности реального самоуправления населения, для его самоорганизации на местном уровне.69
Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории «муниципальное образование». Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества. Причем это не только научно-теоретическая, но и правовая категория. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных законодательных (нормативных) актов.7″ И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и самого понятия «местное сообщество» только на том основании, что его «нет ни в Конституции, ни в действующем федеральном законодательстве».71 Во-первых, в Федеральном законе и не должны решаться все эти конкретные вопросы:
пределы федерального уровня регулирования соответствующих отношений определяются самим названием Федерального закона — необходимостью установить лишь
принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие местного сообщества имеет не только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание. Это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления. Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: местное сообщество -это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, общими условиями жизни и едиными интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее в этих целях самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.
В рамках именно местного сообщества каждый гражданин, как его ассоциированный член, приобретает относительно самостоятельную роль в системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ, которые являются не только первичными социально-территориальными группами (с позиций социологической науки), но и первичными субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане?
Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются источником муниципальной власти как формы проявления народовластия на местном уровне и, соответственно, они являются первичным субъектом местного самоуправления, равно как и коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления. Это и понятно, ибо вопрос о положении гражданина в местном самоуправлении, основанном на самоорганизации, саморегуляции поведения и действий всех членов местного сообщества, не может зависеть, например, от членства гражданина в политической партии, ином общественном объединении, от его принадлежности к трудовому коллективу или от иных организационных и институционных форм реализации муниципальной демократии. Ведь подлинная демократия, как справедливо отмечал в свое время К.Маркс, «исходит из человека» и превращает саму социальную среду в «объективированного человека».72
Поэтому, не умаляя значения коллективных, организационно упорядоченных форм осуществления самоуправления, следует признать, что человеческая личность и в формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений, имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной и правовой ценностью. В местном самоуправлении человек приобретает относительно самостоятельную роль уже в силу того. что он активный участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за ним признаются широкие возможности политической деятельности, хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена коллектива, общественной организации или иного организационно оформленного объединения граждан — членов местного сообщества, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления. Функционирование последней проявляется, в конечном счете, через поведение, свободную деятельность людей. Поэтому личность может рассматриваться как ее первичный, исходный компонент и, соответственно, первичный субъект местного самоуправления. Стало быть, в местном самоуправлении имеется двухуровневая система первичных субъектов: с одной стороны, это местное сообщество как первичная социально-территориальная группа, субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, это личность как отправное системообразующее начало для самоорганизации населения и, соответственно, субъект индивидуальных самоуправленческих прав первичного характера (природа этих прав будет раскрыта в следующей главе).
Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ.
Речь идет, таким образом, о социально-политической обоснованности признания отдельной личности субъектом местного самоуправления. Что же касается юридических условий реализации этой возможности, то они, по-видимому, должны связываться с определенными элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений. Что это за элементы?
В литературе и нормативных актах по местному самоуправлению (речь идет прежде всего о законодательстве субъектов Федерации, а также уставах муниципальных образований) указывается, как правило, на следующие условия правосубъектности человека в системе местного самоуправления. Это, во-первых, возраст: во-вторых, наличие российского гражданства и, в-третьих, постоянное проживание на территории данного муниципального образования. Думается, что такой подход нуждается в уточнении. Они, с одной стороны, излишне жестко увязывают возможности быть участником (субъектом) самоуправленческих отношений с политико-правовыми качествами лица как гражданина. Известно, однако, что гражданство характеризует правовые связи человека с государством: их природа определяется суверенным характером государственной власти и ее специфическими возможностями государственно-властного воздействия на личность как гражданина данного государства. Между тем нет никаких оснований государственно-властные характеристики правовых связей гражданина с государством автоматически переносить на уровень негосударственных самоуправленческих отношений. Последние являются атрибутом гражданского общества, ассоциированными членами которого могут выступать не только граждане, но и постоянно проживающие в данном обществе лица без гражданства и даже иностранцы. Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника самоуправленческих отношений необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (с государственным институтом гражданства), а с его принадлежностью к гражданскому обществу. Но не в абстрактном варианте, а через членство в местном сообществе. Этот подход получил свое отражение и в Конституции, хотя и недостаточно конкретно. Речь идет о том, что. закрепляя правц на местное самоуправление. Конституция чаще всего оперирует понятием не «гражданин» или «граждане», а «население» (например, ст. 130, 131).
Дальнейшее развитие и конкретизацию этот подход должен получить в муниципальном законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.
Следует отметить, что в некоторых региональных законодательных актах отдельных субъектов Федерации он просматривается уже сейчас вполне зримо. Например, в ст.2 Закона Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области» закрепляется, что «выборы в органы местного самоуправления осуществляются членами данного местного сообщества…», а ст. 3 того же Закона устанавливает, что «право избирать в органы местного самоуправления принадлежит члену местного сообщества, достигшему 18-летнего возраста».73 Следует однако отметить, что в этом, равно как и в других законах субъектов Федерации, само понятие «член местного сообщества» не раскрывается и фактически оно отождествляется с понятием граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования. Между тем предлагаемый подход требует четкого законодательного закрепления конкретных правовых критериев правосубъектности лиц — членов местного сообщества, включая тех из них, которые не являются гражданами РФ (например, путем установления определенного ценза оседлости обязательного проживания на протяжении некоторого времени на территории муниципального образования, наличия у лица без российского гражданства недвижимости на правах собственности в данном поселении и т.п.) Это однако не противоречит тому, что в качестве субъектов местного самоуправления в РФ в основном выступают, естественно, граждане Российской Федерации и что только они могут обладать всей полнотой (без каких бы то ни было ограничений и исключений) прав и свобод в местном самоуправлении, равно как и тех прав, которые характеризуют их взаимоотношения как членов местного сообщества с государственной властью.
Что же касается следующего критерия правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений (оформленное в установленном порядке постоянное проживание в границах соответствующего территориального поселения, признанного муниципальным образованием), то с ним вполне можно согласиться как с общим правилом (нормативом), определяющим условия принадлежности человека к местному сообществу. Вместе с тем сама природа самоуправленческих отношений, их демократизм предполагает возможность исключений из этого общего правила. В частности, гражданин, не проживающий постоянно на территории муниципального образования, может быть тем не менее признан, по нашему мнению, членом данного местного сообщества и, соответственно, субъектом местного самоуправления на территории этого муниципального образования, но при следующих условиях: во-первых, наличие недвижимого имущества на праве собственности в пределах муниципального образования; во-вторых, исправная уплата налогов и сборов в местный бюджет данного муниципального образования: в-третьих, личное желание гражданина участвовать в делах местного сообщества, выраженное в форме письменного заявления. При наличии этих условий (которые должны получить нормативно-правовое признание, например. на уровне муниципального законодательства субъектов Федерации), гражданин может быть принят членом данного местного сообщества в порядке, установленном уставом муниципального образования. Близкий к данному подход закреплен, например, в Уставе Иркутской области.74
На уровне регионального законодательства, а также актов муниципальных образований должен быть решен и вопрос о возрасте, с которого наступает муниципально-правовая дееспособность граждан. Думается, введение понятия «муниципально-правовой дееспособности» вполне правомерно и необходимо уже потому, что здесь наблюдаются весьма существенные особенности условий приобретения и осуществления членами местных сообществ муниципальных прав и свобод. Полная дееспособность граждан в этой сфере должна наступать, естественно, с 18 лет. что вытекает и из ст. 60 Конституции РФ. Вместе с тем частичная муниципально-правовая дееспособность возможна уже с. 16-летнего возраста. В литературе на этот счет справедливо отмечается, что «Субъектами местного самоуправления могут быть и лица. достигшие 16 лет. то есть возможно и вполне правомерно снижение возрастного ценза для участия жителей в местных референдумах, собраниях, выборах, опросах общественного мнения и т.д.».75 Таким образом, вопрос о членстве в местном сообществе может и должен решаться исключительно демократично. Поэтому имеющие место сомнения по поводу самой категории «местного сообщества» на том основании, что якобы «превращая жителей в сообщество, их как бы делают организационно обособленной единицей»,76 вряд ли могут быть приняты. Таким образом, при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы. Не политико-правовые характеристики, а ассоциативные социальные связи человека по месту жительства, его принадлежность к местному сообществу является основанием для его признания субъектом местного самоуправления и. соответственно, для обладания всей полнотой индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина в местном самоуправлении.
Одновременно и реальное положение человека в системе местного самоуправления определяется, естественно, не правовыми формами закрепления соответствующих отношений, а их фактическим содержанием, глубинные основы которого коренятся, прежде всего, в отношениях собственности, в экономических условиях самоорганизации населения. Поэтому без выяснения экономических основ самоуправления и экономического содержания прав человека невозможно раскрыть социальную природу соответствующих институтов демократии современного общества.
