Становление и развитие теории государственного управления
Основные этапы эволюции теории государственного управления
Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. С этого времени известны труды философов из Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.
В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII в. — все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.
Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.
Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:
1. 80-е гг. ХIХ в — 1920 г.;
2. 1920 г. — 1950 г.;
3. 1950 — по настоящее время.
Основоположниками теории государственного управления принято считать В.Вильсона, Ф.Гуднау и М.Вебера.
наука
Он разработал модель «административной эффективности», которая предполагает использование методов организации бизнеса и управления в государственном управлении. Обоснована необходимость высокого профессионализма в системе государственного управления.
Идеи Вильсона во многом разделял американский ученый Дж.Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики должны контролировать деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняться решениям политиков.
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.
Управление государственным и муниципальным долгом (2)
... и практики управления государственным и муниципальным долгом в РФ. Задачи курсовой работы: изучить теоретические и нормативно-правовые основ управления государственным (муниципальным) долгом в РФ; охарактеризовать содержание и особенности мировой практики управления государственным долгом; исследовать проблемы ...
Значительный вклад в развитие теории государственного управления внес немецкий социолог М. Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия — историческое явление, возникшее при формировании национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Его очень беспокоил количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства — значит еще больше обострять ситуацию». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.
Вебер, как и классики американской школы, считал, что настоящая профессия настоящего государственного служащего не должна быть профессией политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).
В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:
· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.
Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А.Эсмен, Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь постольку, поскольку она помогала уточнить принципы и формы организации функционирования политических институтов государства в целом.
В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позд-нее — в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделяется формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.
В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.
После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые и урбанизированные государства, и в результате в государственных учреждениях появились новые программы и функции.
Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, в первую очередь, с тем, что государственное управление как вид бизнеса пережило период бурного развития, особенно во время Великой депрессии 1930-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе учителей. У них была возможность экспериментировать, широко внедрять новые курсы, одним из которых был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, это было невозможно, поскольку система обучения была излишне централизованной. В-третьих, американцы считали, что науку о государственном управлении и науку об управлении частными предприятиями можно и нужно объединить. Учебные курсы по управлению персоналом, человеческим отношениям и теории организации были прочитаны во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовится к государственной службе, так и для будущих кадров делового администрирования частных предприятий. А поскольку преподавание этих дисциплин имело такую большую аудиторию, появилось много научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.
Положительные стороны участия персонала в управлении организацией
... культуры; обеспечение участия наемных работников в управлении, в прибыли и в собственности. Использование ... в управление организациями - явление довольно редкое. Однако, на наш взгляд, этот способ внутрикорпоративной социальной ответственности заслуживает особого внимания. Концепция участия персонала в системе корпоративного управления предполагает различные возможности вовлечения персонала в ...
И еще один фактор — утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для госслужащих, предлагали обоснованные проекты реформ.
В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку государственного управления» Л.Уайта. Он утверждал, что государственное управление — это отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.
«классическая школа»
Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы — до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке возникло желание создавать универсальные теории. Основное внимание было уделено изучению взаимозависимостей, взаимоотношений ролей в государственном управлении. Возникли такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системно-ситуативный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.
Представители бихевиористского направления (Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон), утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.
В русле поведенческого подхода было разработано множество единиц анализа, которые успешно используются в государственном управлении. Так, Г.Саймон ввел понятие « решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые обращаются с просьбами через государственные учреждения или, наоборот, обращаются к последним». Д.Спингер, не отвергая полностью идеи бихевиоризма, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.
структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (
Применение теории систем к государственному управлению во многих отношениях облегчило лидерам возможность увидеть всю организацию в единстве ее составных частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений теории государственного управления.
Управление эффективностью организации
... уровня управления эффективностью Уровни по нисходящей ветви цикла: Моделирование стратегии и коммуникация Определение целей деятельности (карта стратегии) и ключевых показателей эффективности функционирования организации (финансовых и нефинансовых показателей) Моделирование бизнеса ...
Ситуационный подход стал логическим продолжением теории систем, которая, используя возможности прямого применения науки к конкретным ситуациям и условиям, внесла важный вклад в развитие государственного управления.
В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного управления. Кроме этого, в рамках ПРООН сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, проводятся сравнительные исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.
ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, развитию мероприятий регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно оценивают и анализируют административный потенциал государств, разрабатывают современные модели реформ в области государственного управления и предлагают программы обучения и переподготовки для персонала.
Ведется также разработка категориального аппарата и методологии государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно сказать, что теория государственного управления пользуется международным признанием и имеет официальный статус самостоятельной научной дисциплины.
В Беларуси наука государственного управления развивалась в русле российской. Наиболее интересные и оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ — начале ХХ в. представителями «государственной школы» ( Соловьев С.М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.).
В рамках этой школы теоретически обосновывалась концепция порабощения и освобождения классов государством. показано, что в условиях господства натурального хозяйства решение проблемы обеспечения материальными и человеческими ресурсами возможно только через распределение обязанностей между разными слоями населения. Результатом этой светской политики, проводимой с согласия населения, стала политическая стабильность. П.Н.Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:
· механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;
· дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда распадается старая государственность, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.
В начале ХХ в. появились работы Богданова А.А., в которых были высказаны идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем.
В первые послереволюционные годы власти поставили перед собой задачу изучить и претворить в жизнь идеи научного менеджмента в государственном управлении. С этой целью созданы научно-исследовательские институты и лаборатории по изучению научной организации труда и управления. Научное руководство рассматривалось как часть научной организации работы. Считалось, что государственный аппарат должен трансформироваться в популярное учреждение, и искались пути сокращения расходов на государственное управление на основе реорганизации административной техники.
Теория принятия решений
... априорной неопределенности возможно построением алгоритмов адаптивного управления [1] 2.1. Выбор при неопределённости Эта область представляет ядро теории принятия решений. Термин «ожидаемая ценность» (теперь называется ... и второго рода Разделение ошибочных решений на ошибки первого и второго рода вызвано тем, что последствия от разного рода ошибочных решений принципиально различаются в части того, ...
Позже, в середине 1930-х годов, эти исследования были прерваны, и государственное управление стало рассматриваться с точки зрения «ведущей и ведущей роли партии». Важные элементы, такие как постановка целей, принятие решений, разработка и оценка программ и планов социального развития, были исключены из его компетенции. Задачи госуправления по сути сводились к обеспечению выполнения партийных решений, его смысл можно выразить четкой формулой: «приказ — исполнение». Критика, альтернативные решения, творчество не допускались в деятельности государственного аппарата.
Поэтому в период тоталитарного режима в СССР наука государственного управления считалась буржуазной и не была нужной. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. Действительно, достижения мировой общественной мысли в области теории государственного управления еще мало изучены в нашей стране, так как большая часть работ ведущих западных ученых еще не переведена на русский язык.
Поэтому для нас в настоящее время очень актуальна задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Есть международная концептуальная основа, материалы экспертов ООН по организации деятельности государственного управления, которые можно и нужно использовать.
В настоящее время существует ряд проблем, которые решает теория государственного управления. Это:
· проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;
· проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;
· проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.
Каждое из перечисленных направлений выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.
Американская научная школа государственного управления
В настоящее время в теории государственного управления существует несколько исторически сложившихся школ и направлений, главными из которых являются американская, английская, французская и немецкая.
Отличительной чертой американской школы «государственного управления» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками, как, например, В.Вильсон — президент США, профессор Л.Уайт, который проделал большую практическую работу в качестве члена Комиссии по государственной службе, и другие.
классического направления
· государственное управление представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном;
· изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;
· государственное управление — это искусство, поэтому большое значение придается превращению его в научную дисциплину;
· государственное управление — это наиболее важная задача, стоящая перед государственным аппаратом.
Основы управления персоналом (2)
... организационных структур, провести анализ материала, взяв за основу учебник "Основы управления персоналом"(автор Егоршин А. П.), в сравнении с ... этой теорией, невелика - согласно нашим исследованиям, от 15 до 20% персонала. Очень часто они индивидуалисты и не ... распределяется в рыночной экономике между отраслями народного хозяйства, организациями и отдельными работниками исходя из количества и ...
Государственное управление, по его мнению, — это «руководство народа и определение материальных ресурсов для достижения целей, которые должно стоять перед государством». Оптимизация использования средств в государственном управлении должна быть направлена на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративных дух (гармонию персонала ).
По мнению Л.Белым ученым следует изучать административные институты, чтобы оптимизировать их функционирование и развитие. Главное — это иерархия организации, а государственное управление — это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главными из которых являются планирование и организация.
школы человеческих отношений
Первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц» была М.П.Фоллет. В своей работе «Раздача приказов» он указал, что хорошо продуманные административные структуры и хорошие зарплаты сотрудников не всегда приводят к повышению производительности. Поэтому важно изменить модель поведения людей.
Исследования Маслоу очень помогли понять причины этого явления. В своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию потребностей, которая включена во все учебники по научному менеджменту. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег.
К середине двадцатого века две концепции были определяющими теориями: концепция экономики благосостояния и концепция конкурирующих групп. Сущность первой состояла из следующих постулатов:
· в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата, необходимо вмешательство государства;
· наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.
Ученые отметили, что благополучие граждан во многом определяется деятельностью административного механизма, и поэтому, как заметил Дуайт Уолдо, «нравится вам это или нет, государственное управление — это всеобщая забота».
В этот период получили развитие системный и структурно функциональный подход к анализу общественных явлений, концепции бюрократии, возродились исследования поведения индивидов внутри организации, теория альтернативного бюджетирования Б.Льюиса.
В работе А.Шика «На пути к ППБ (планирование-программирование-бюджетирование): этапы бюджетной реформы» вопросы бюджетной теории рассматривались с позиций системного подхода. По его мнению, каждая бюджетная система включает процессы планирования, управления и контроля.
Г.Саймон представил понятие «решение» и в своей работе «Sayings of Management» сформулировал общие принципы управления, которые помогают повысить эффективность управления.
Обращает на себя внимание статья Чарльза Линдблома «Наука о том, как действовать по-своему», в которой исследуются модели рационального принятия решений в менеджменте. Он не согласен с тем, что большинство решений принимаются своевременно. Он считает, что весь процесс принятия стратегических решений зависит от небольших, прибыльных решений, соответствующих политической ситуации. Вообще он считает, что принятие того или иного решения в большей степени определяется не волей политиков, а конкретной ситуацией и обстоятельствами.
Сравнительный анализ теорий лидерства
... социологов, историков, политологов нет единого мнения и понимания современного феномена лидерства, определяющего разнообразие теорий лидерства. Попытки классифицировать теорию лидерства предпринимались неоднократно, однако единства или ... координации и управлению деятельностью группы (Фридлер). В действительности проблема определения концепции лидерства зависит от того, какой теории придерживаться, и, ...
мотивационной гигиены
Данные концепции свидетельствуют о том, что изучение государственного управления изменилось в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления. Однако постепенно выяснилось, что учёт психологических факторов даёт положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, но не по отношению ко всему обществу. Характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.
В середине ХХ века изменилось представление о модели федерализма в США. В противовес традиционной модели, представленной в виде «слоеного пирога», где три уровня правительства (федеральное, штатов и местное) отделены друг от друга, Мортон Гродцинз создал концепцию «мраморного пирога» федерализма. Он доказывает, что структура правительства США очень сложна. В ней, помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется 18 тыс. муниципалитетов. Кроме того, существуют районные органы управления, городские органы самоуправления. В стране насчитывается столько органов, собирающих налоги, что гражданин «может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений». Суть новой модели, предложенной Гродцинзом, состоит в формировании отношений сотрудничества между различными уровнями управления, что в свою очередь приведет к смешению правительственной деятельности.
Получила свое дальнейшее развитие и теория бюрократии.
Проблемам эффективного управления посвящена работа Герберта Кауфмана «Административная децентрализация и политическая власть». В ней автор отмечает, что в процесс управления должно вовлекаться население через систему представительства на местах. Он рассматривает два типа децентрализации. При первом будет развиваться местное самоуправление, которое будет оказывать большее влияние на общественные программы, при втором — территории будут развиваться, но с ограниченными властными полномочиями.
Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, ибо многие программы «Великого общества» не были выполнены. После избрания Р.Рейгана Президентом страны идеологический маятник качнулся в сторону консерватизма с его принципами минимального вмешательства государства в экономику.
В этот период возникло и новое мышление в государственном управлении: была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению две основополагающие и влиятельные концепции:
· концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.;
· теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.
Курсовая работа управление государственной службой
... «государственная служба», подошел к этому с очень широкой теоретической точки зрения. По его мнению, госслужба - это не что иное, как реализация властными структурами возложенных на них функций управления ...
Характерной чертой начала 80-х гг. было стирание различий между частным и государственным сектором. Были проведены сравнительные исследования на эту тему и сделан вывод о принципиальной схожести управления бизнесом и государственным управлением. Так, Г.Эллисон в докладе «Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?» аргументировано защитил этот тезис. Исследуя тему, он выделяет общее и различия между этими видами управления. По его мнению, общим является следующий набор функций управления: планирование; организация; кадровая политика; руководство; согласование; отчетность; финансирование. Он выявил, что усилилось взаимодействие между руководителями частных и государственных организаций, что в реальной жизни многие политические лидеры возглавляют частный бизнес. Эллисон провел параллель между ситуациями и условиями управления в этих различных секторах, представил последствия управления государством как частной компанией, область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.
концепция организационного развития,
Развитие теории государственного управления в Великобритании
До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг, У.Робсон, Г.Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиористские методы.
В рамках этой методологии сложились две тенденции — социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э.Берч, И.Берлин, У.Риз, Р.Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Авторитет государственной власти, по мнению Р.Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам.
Э.Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в государственном управлении. В частности он выделил три вида ответственности:
· Ответственность перед общественным мнением. Это означает, что правительство имеет возможность влиять на общественное мнение и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознавала мотивы, движущие правительственной деятельностью;
· Проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Этот тип ответственности в английской политической культуре является основным. Правительство, осознавая правомерность и целесообразность своих действий в данный момент, может даже пойти на потерю популярности ради осуществления своего курса;
· Ответственность перед парламентом. Она выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу.
На принятие управленческих решений оказывают влияние такие факторы, как позиция премьер-министра, деятельность членов кабинета, давление групп интересов, рядовых граждан и СМИ, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Например, решение, о вступлении Великобритании в ЕЭС, было принято без предварительного обсуждения в парламенте, а инициатива его выдвижения принадлежат целиком правительству.
Берч также указал, что в современной Англии изменилось понятие «первичной ответственности правительства». Если в прошлом под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, то сегодня — ответственность правительства перед народом.
«Управление государственной и муниципальной
... управления государственной управления государственной и собственностью и их функции. муниципальной Способность управления собственностью. государственной собственностью. Изучить структуру, функции, органы и способы управления государственной и муниципальной собственностью Знание теоретических и Раздел 2. Управление Устный ответ, Тренинги практических аспектов муниципальной собственностью реферат, ...
социологического направления
Экономическое направление
целевая и гражданская,
Целевое государственное управление характеризуется следующими чертами:
· граждане являются работниками предприятия, существующего для определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.);
· отсутствие формального равенства, означающее, что ценность человека определяется его вкладом в «общее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоративизму;
· административный, регулирующий, прикладной характер законодательства;
· справедливость проявляется в распределении, цель которого — обеспечение эффективности системы государственного управления.
Гражданская ассоциация
В последнее время наибольшее влияние в теории государственного управления имеет направление, именуемое «мягким мышлением», которое основал П.Чекланд. Отличительной чертой этого направления является то, что принцип системности перенесен с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
По мнению Чекланда, единственный способ изучить целостность — это посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения, а управленческая деятельность — это перманентный процесс познания. Для принятия управленческого решения необходимо всестороннее изучение ситуации.
организационная кибернетика.
Французская научная школа государственного управления
Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ в. теории институтов (М.Прело и М.Дюверже).
Заслугой французской школы явилась институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе выдвигалось «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменялось место правящей элиты в государственном управлении: она являлась лишь агентом высшей власти и это означало, что ее действия ограничены правовым полем. М.Дюверже подчеркивал, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям.
Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П.Авриль, Э.Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов — таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых.
Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М.Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться специально созданной третьей палатой парламента, состоящей частично из избираемых представителей, и частично из лиц, назначенных властью. Он солидарен с П.Аврилем и Э.Фором в вопросе о необходимости проведения децентрализации государственного управления. Деятельность современной французской администрации он оценивал критически. В противовес ему, Алэн, подчеркивал, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивал компетентность французских чиновников, ибо они проходили жесткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем, он констатировал, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, — это сохранение приобретенного положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.
По мнению Алэна, госаппарат работает неэффективно, там царит круговая порука, бюрократизм. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — все это тщательно скрывается от посторонних глаз. Единственным эффективным средством против злоупотребления властью Алэн считал создание действенной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.
Ученый также излагал свою точку зрения на те качества, которыми должен обладать руководитель ведомства. По его мнению, современный министр не обязательно должен быть специалистом в соответствующей области управления. Главное состоит в том, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышению власти бюрократией.
Классиком теории государственного управления во Франции является Анри Файоль. Он первым поставил задачу организованного обучения менеджменту во Франции. В книге «Общее и промышленное управление» (1916 г.) он дал классическое определение научному управлению: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать.
Его заслуга также в том, что он сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Управление любой организацией, по его мнению, включает шесть групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Административные функции являются определяющими. Ни в одну из предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координированных усилий, гармонизации действий. Именно поэтому административным функциям принадлежит лидирующая роль.
Следует отметить вклад бывшего президента Франции В.Ж. де’Эстена в развитие французской школы государственного управления. Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.
Развитие теории государственного управления в Германии
Особенностью теории государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. С момента своего возникновения в немецкой школе обозначился дуализм философского и социологического осмысления проблем государственного управления. Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это проявилось в работах Х.Куна, Э.Форстхоффа, Э.Хиппеля. Так, Х.Кун считал, что основой предмета теории государственного управления является человеческая природа, и, следовательно, рассматривать его необходимо с философских позиций: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу».
По мнению А.Гелена, основой государственного управления является стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Административные институты сложились «путем стабилизации порядка и правил» и являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В его концепции современные структуры государственного управления предстают как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».
Гелен считал, что такая трактовка государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей, однако он считал, что эта управляемость не является репрессивной.
Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М.Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата.
Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».
Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие — это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.
Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.
Несомненный интерес представляет концепция государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот политик и крупный ученый сочетал научно-исследовательскую и практическую работу. Он считал, что эффективность государственного управления определяет усиление мер по государственному регулированию экономики. Для их реализации был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии, в который вошли крупные ученые. Этот орган должен был готовить обоснования для принятия правительством политических решений. Эрхард предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.
Им была разработана концепция общества, в котором все группы населения подчинялись общему благу, возрастала роль правительства, все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.
Новая концепция закрепляла определяющую роль государственного управления в развитии общества. Предусматривалось, что все государственные должности должны занимать специалисты по общим интересам, они же должны определять политику страны. Нельзя не признать, что принцип подбора специалистов, профессионалов на государственную службу должен основываться, прежде всего, на понимании социальных интересов.
структурно-функциональный подход.
Характеристика германской школы была бы неполной без упоминания научного вклада Р.Дарендофа. В центре его научных интересов — проблемы социальной структуры современного общества, организация управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».
Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, Дарендоф пришел к заключению, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия, которая является действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство. С одной стороны, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы, не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. С другой стороны, в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и, тем более, против ее воли. Она является «резервной армией власти». Дарендоф опасался утраты легитимности существующей политической системы в условиях доминирования безликой бюрократии и отсутствия групп, способных осуществлять политическое господство. В таких условиях появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории, и на практике, тоталитарна.
теория аппарат государственный управление
