Проблема построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления приобрела сегодня первостепенное значение.
Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических принципах местного самоуправления на благо населения и в его интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики развития местного самоуправления.
Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования осуществляются на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих независимость местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти.
В свете продолжающейся реформы местного самоуправления становится актуальным определение характеристик российской модели отношений между государством и местным самоуправлением, чтобы определить модальности ее реформы.
1 Основные теории местного самоуправления
В науке о муниципальном праве сложился ряд теорий местной автономии, в которых ее сущность рассматривается по-разному. В сводном виде характеристика этих теорий представлена в табл. 1.
Таблица 1
Основные теории местного самоуправления
Большинство современных ученых придерживаются позиции о двойственном государственно-общественном характере местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает, что сообщество выполняет как локальные задачи, не требующие вмешательства и контроля государства, так и определенный круг вопросов государственной важности. В последнем случае органы местного самоуправления действуют как агенты государства на местном уровне и действуют под его контролем.
Практика реализации идей местного самоуправления выработала, наряду с различными муниципальными моделями и некоторые общие подходы к формированию системы местного самоуправления, статусу и функциям органов власти и управления и пределам осуществления ими своих полномочий. Местная автономия, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой, одним из основных элементов любого демократического режима. Эти идеи отражены, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой в 1985 году государствами-членами Совета Европы.
Система местного самоуправления в Российской Федерации
... власти. Только после принятия федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ... местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления ...
В Хартии отмечается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами является неотъемлемой частью демократических принципов, ценность которых признана всеми государствами. Это право может быть реализовано непосредственно на местном уровне. Существование местных сообществ, функционирующих на основе самоуправления и наделенных реальными обязанностями, позволяет обеспечить такое управление, которое является эффективным и близким каждому гражданину. Защита и укрепление местных автономий представляют собой значительный вклад в построение государств, основанных на принципах демократии и децентрализации власти.
Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют схожее или очень похожее нормативное содержание. В то же время в научных кругах и среди специалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции Российской Федерации 1993 г. Основная проблема, по их мнению, заключается в том, что Конституция Российской Федерации отражает принципы социальной теории местного самоуправления.
Эта теория возникла в XIX в., а ее некоторые принципы реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской системы права. Для континентальной системы, к которой традиционно принадлежит правовая система нашей страны, организация местного самоуправления на основе государственной теории местной автономии характерна и исторически обусловлена. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст. 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность (а иногда и недопустимость) на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение. Доводы о невозможности местного самоуправления в крупных городах очень близки к рассуждениям о невозможности формирования перечня и содержания вопросов местного значения .
2 Конституционные принципы регулирования основ местного
самоуправления в Росси
К конституционным принципам регулировании основ местного самоуправления относятся принципы, содержащиеся в Конституции России, такие, как:
- осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3);
- признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12);
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 130);
- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131);
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст.
130);
Основные теории местного самоуправления («Конституционные основы ...
... местного самоуправления на основе государственной теории местной автономии характерна и исторически обусловлена. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст. 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов ...
- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131);
— органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).
Однако другие конституционные принципы, в отличие от перечисленных выше, характеризуются большей степенью детализации в правовой дисциплине местных автономий. К ним можно отнести:
- право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ст. 32);
- самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ст.
132);
- обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище (ст. 40) .
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют следующие основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: 1) установление общих принципов организации местного самоуправления; 2) регулирование компетенции органов местного самоуправления; 3) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления; 4) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления; 5) осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления .
Таким образом, конституционную модель местного самоуправления в Российской Федерации можно охарактеризовать следующим образом.
Местное самоуправление — это самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения напрямую или через органы местного самоуправления с учетом интересов населения, его исторических традиций и других местных традиций. Элементы местного самоуправления:
1) главный субъект местного самоуправления — население, которому предоставлены права: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в местном референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; определять структуру органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления; защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке;
2) компетенция и пределы осуществления местного самоуправления ограничиваются вопросами местного значения, к ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (жилищное строительство и распределение жилья, муниципальное здравоохранение и образование, управление муниципальной собственностью, охрана общественного порядка и другие).
Организация местного самоуправления в Республике Казахстан
... сущность местного самоуправления; раскрыть структуру, функции и формы местного государственного управления и самоуправления; изучить зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления. казахстан местный самоуправление 1. Теоретические аспекты становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан 1 Сущность местного самоуправления Местная автономия, ...
3) муниципальное образование обладает правом собственности на муниципальное имущество.
Структура органов местного самоуправления: 1) выборные органы, образуемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (представительные органы местного самоуправления); 2) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления).
Органы местного самоуправления независимы от федеральных властей и властей субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к их ведению.
Органы местного самоуправления не могут осуществлять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов, а также главы муниципального образованна устанавливается уставом муниципального образования. По соглашению между органами местного самоуправления и органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации часть полномочий органов государственной власти может быть передана органам местного самоуправления. В этом случае им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства на реализацию соответствующих федеральных программ и программ субъектов РФ.
3 Развитие модели местного самоуправления в Российской Федерации
местное самоуправление
В Российской Федерации выстроена и трансформируется дуалистическая модель отношений между государством и местными автономиями. На первом этапе (1993 — 2000 гг.) эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местную автономию одной из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления» .
Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав.
Конституционное положение, согласно которому субъекты местного самоуправления не включаются в систему публичных полномочий, также свидетельствует о первоначальном намерении государства предоставить местному самоуправлению максимальную степень автономии. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов.
Организационные основы местного самоуправления в РФ
... государственной власти в РФ. На втором этапе, началом которого явилось принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, концепция негосударственной природы местного самоуправления приняла в российском законодательстве завершенный вид. Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила в качестве основ ...
Принятие 6 октября 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал значительным шагом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. Действительно, этот федеральный закон стал основой масштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации. На практике не всегда удается добиться точной реализации намеченных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.
Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т.е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления.
Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но в целом степень участия населения в решении местных проблем несколько снизилась. Напрямую населением такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования и т.п., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 избирателей. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решить вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел.
Но в целом на местном уровне также наблюдается значительное расширение консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы местного самоуправления возросло в связи с повсеместным внедрением института отзыва выборного местного самоуправления на муниципальном уровне. Поэтому органы местного самоуправления поддерживают постоянную связь с населением муниципальных образований и даже зависимость от него и не превращаются в составную часть государственного механизма, хотя эта тенденция, похоже, все же существует.
Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Таким образом, несмотря на прямой запрет Конституции РФ, органы государственной власти приобретают качества отдельных элементов системы местного самоуправления. В числе последних следует рассматривать: органы государственной власти, организующие местный референдум, органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты, органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления, и органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования.
Понятие и сущность местного самоуправления
... часть системы государственной власти. С принятием Конституции Российской Федерации, определяющей роль местного самоуправления в системе государственного управления как метода и формы демократии на муниципальном уровне, были заложены современные конституционные основы местного самоуправления. Определения понятия местного самоуправления весьма ...
Наиболее серьезные изменения в законодательстве коснулись сферы финансовых основ местного самоуправления. Сильно усилен финансовый контроль над местными бюджетами, введены меры юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение определенных делегированных государственных полномочий в экономической сфере. Нормативно было закреплено право органов государственной власти в ряде случаев вмешиваться в решение вопросов местного значения в сфере экономики и финансов, включая право на принятие органами государственной власти или их представителями таких важнейших решений, как принятие местного бюджета, его изменение, определение перечня расходных обязательств муниципального образования, установление порядка погашения долгов муниципального образования и т.д.
Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пытается отграничить муниципальную власть от государственной и общественной форм власти. Муниципальная власть отличается от государственной тем, что ее решения, как правило, имеют обязательную силу и имеют территориальные пределы действия — границы муниципалитета. Но, несмотря на такое разграничение, муниципальная власть также имеет социальные характеристики, которые отличают ее от государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными делами; население непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов на уровне местного самоуправления создает возможность саморегулирования субъектами местного самоуправления своей деятельности.
Но публичный характер муниципального управления, осуществление им управленческих функций части общества, в том числе основанных на методе принуждения, приближает его к власти государства. Органы местного самоуправления имеют право принимать общеобязательные законодательные акты на территории муниципалитета, и издание этих актов как раз и является формой управления делами муниципалитета. Тенденции развития муниципального законодательства позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время государство стремится к укреплению государственных принципов в местном самоуправлении.
Таким образом, представляется некорректным дальнейшее (и вполне справедливое в период с 1993 по 2003 гг.) определение российской муниципальной власти как общественно-государственной. Анализ нового законодательства о местной автономии позволяет сделать вывод, что он меняет характер местной автономии, которая становится государственной властью, сохраняя при этом некоторые характеристики государственной власти. Эти социальные особенности муниципального управления достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет в полной мере отождествлять муниципальное управление с государством и, как следствие, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется новым законом со стороны органов государственной власти. Отсюда следует, что государственная власть и местная автономия в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Таким образом, муниципальную власть можно охарактеризовать как форму государственной власти с определенными характеристиками независимости .
Местное самоуправление
... перечень нормативных актов федеральных, региональных и муниципальных органов власти, образования и периодических изданий. Важнейшая роль местного самоуправления в современном государственном устройстве Российской Федерации определяется тем, что оно защищает общие интересы ...
Современные отношения между местным самоуправлением и государственной властью в Российской Федерации основаны на принципах теории дуализма муниципального управления. Эта теория признает наличие государственных и социальных черт в природе местного самоуправления. Данная теория не препятствует установлению полной зависимости местного самоуправления от государства, она вполне согласуется даже с возможным поглощением местного самоуправления государством, т.е. встраиванием его в систему государственной власти. Формально этому препятствует ряд норм Конституции Российской Федерации, прежде всего ст. 12.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления приводит к тому, что эти местные вопросы придется решать государству и его органам, что вряд ли удастся сделать эффективно, как и весь предыдущий опыт как российских, так и зарубежных Исторических шоу. Отсюда следует, что при построении отношений с местным самоуправлением государство должно создавать условия для его развития и активной деятельности.
Реальное, а не вымышленное местное самоуправление положительно влияет на государственную власть. Во-первых, органы местного самоуправления и должностные лица, сформированные непосредственно населением и «своим кругом», знают все местные проблемы, берут на себя обязательства по их решению и напрямую подотчетны своим избирателям. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, осуществляя определенные переданные им государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственной важности на местах.
Принятие новых федеральных законов, регулирующих деятельность местных автономий, направлено на более четкое определение границ автономии муниципального управления. Эти правила действительно необходимы для создания эффективной системы управления даже на местном уровне, но в то же время они создают определенные проблемы. В первую очередь, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
[Электронный ресурс]//URL: https://management.econlib.ru/referat/modeli-mestnogo-samoupravleniya/
1. Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) в ред. Законов РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ // Российская газета. N 7. 21.01.2009.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.
Формы осуществления местного самоуправления
... местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) наряду с такими формами участия населения в осуществлении местного самоуправления, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление граждан, законотворческая инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, ...
4. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели – М.: Статут, 2007.
5. Помещикова С.А. Об общих принципах организации местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2009, N 3.
6. Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право, 2009, N 4.
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2007. – 672 с.
Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право, 2009, N 4. С. 32.
Помещикова С.А. Об общих принципах организации местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2009, N 3. С. 29.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели – М.: Статут, 2007. С. 131.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели – М.: Статут, 2007. С. 245.
