Современная экономика имеет сложное, комплексное строение. На
фоне кризисных явлений и, как следствие, сокращения расхода государственного бюджета в развитие инфраструктуры, государство вынуждено проводить политику по изысканию источников внебюджетных инвестиций для реализации проектов по созданию общественных благ.
Подобная ситуация сложилась и в современной России. Сегодня в Российской Федерации преобладают экспортно-ориентированные сырьевые товары и отрасли экономики, что не может служить основой для технологического прорыва в будущем.1 На мой взгляд, перед современным российским правительством стоит непростая задача поиска решений данной проблемы, ведь в современном, быстро развивающемся, мире глобальная конкуренция ставит на повестку дня вопрос о выживании государств не сколько в военно-политическом, сколько в экономическом плане. Таким образом, приближение к следующему этапу развития экономики требует от правительства РФ принципиально нового уровня компетенции в области нормативного регулирования современного проектного менеджмента, оценки альтернатив и управления рисками, знаний особенностей работы частного сектора, являющегося важным источником внебюджетных инвестиций.
Одним из возможных путей решения вышеописанной проблемы является проделавшее длительный путь исторического развития и хорошо зарекомендовавшее себя в опыте зарубежных стран государственно-частное партнерство (Далее – ГЧП).
Такая форма сотрудничества между государством и частным предпринимателем в сферах, которые государство традиционно считало своей монополией, позволяет эффективно развивать инфраструктуру. Стоит отметить, что под ГЧП понимаются долгосрочные соглашения между частной стороной и государством, в рамках которых ряд Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт, 2018. С. 12 — 15. услуг из сферы ответственности государственного сектора передается индивидуальной стороне.
Считаю актуальным изучение ступеней развития ГЧП в мировой и отечественной истории, поскольку полученный опыт будет способствовать выявлению ошибок в правовом регулировании данного уникального института, являющегося особой разновидностью взаимоотношений публичной власти и частного предпринимательства. Кроме того, усвоение уроков истории позволит избежать просчетов государства в области распределения рисков, спрогнозировать возможные потери государственного бюджета и в короткие сроки увеличить объем инфраструктуры.
Непосредственными объектами моего исследования будут этапы становления ГЧП сквозь призму времен: от примеров привлечения государством в экономику частных инвестиций в Древности и Новом времени до заключенных договоров о постройке Евротоннеля через ЛаМанш в 1973 г. и изучения современного опыта Англосаксонской и Романогерманской правовых семей в регулировании института ГЧП. Кроме того, успешному применению зарубежных основ регулирования ГЧП Российской Федерацией будет способствовать сопоставление иностранных моделей ГЧП с отечественным опытом в сфере взаимодействия публичного и частного секторов, в частности концессионного права Советского Союза, поэтому представляется необходимым проследить развитие института ГЧП в России.
Бюджетного дефицита, который влечет за собой последствия в виде ...
... последствия, эффективность принимаемых решений. Регулирование и управление государственным долгом - это набор регулируемых государством мер по закону для использования долговых ... развития и жизни общества. Как правило, государственный долг увеличивается в фазах интенсивного финансового роста, поэтому, поскольку развивающаяся экономика и модернизированное производство требуют определенных инвестиций, ...
В первом параграфе мной будет предпринята попытка выявить наличие признаков взаимодействия публичного и частного секторов в экономическом и правовом плане в сфере строительства государственноважных объектов в период Древности и до освоения Нового мира, т.е. до XVI-XVII вв.
Второй абзац в основном посвящен поиску причин прямого толчка растущего интереса государства к привлечению частных инвестиций, способам накопления капитала, а также изучению опыта реализации государственных идей на практике. Мной будут рассмотрены договоры между государствами и частными предпринимателями, заключенные в период XVIII-XIX вв.
В третьем параграфе приведено описание форм ГЧП, появившихся в XX – XXI веке. Исходя из того, что одной из наиболее успешно функционирующих моделей ГЧП, закрепленной на государственном уровне, являлась широко известная концепция «Частная финансовая инициатива», принятая в 1992 г. Правительством Д. Major в Великобритании2, особое внимание будет уделено примерам внедрения современных моделей ГЧП, получивших официальное закрепление на регулирующем уровне в Англии, США, а затем в России в конце 20 — начале 21 века век. Кроме того, представляется необходимым дать юридическую оценку развитию концессионного права в СССР, так как его комплексное и всестороннее исследование позволит предотвратить потенциальные ошибки в сфере нормотворчества и применения закона на практике, прогнозировать дальнейшее развитие ГЧП непосредственно в Российской Федерации.
Методологической основой курсовой работы послужили научные труды отечественных и зарубежных историков, юристов и экономистов.
Таким образом, опираясь на вышесказанное, целью моей курсовой работы является изучение этапов развития Государственно-частных партнерств в отечественном и зарубежном законодательстве, определение существенных особенностей Государственно-частных партнерств, в отличие от других способов взаимодействия публичного и частного секторов в экономике на разных этапах истории.
2 Варнавский В. Новая концепция Государственно-частного партнерства в Великобритании // Журнал «Мировая экономика и международные отношения» 2014 г. №8, С. 67 – 75.
§ 1. Прообраз института Государственно-частного
партнерства в древности и средневековье.
Интерес к привлечению частных предприятий в хозяйственную деятельность государства возник давно. В зарубежной истории институт Государственно-частного партнерства (Далее – ГЧП) имеет достаточно богатую историю. Так, часть исследователей находит первые механизмы специальных договоров государства с торговцами или гостями уже в Древнем Иране (VI век до н. э.) и Древней Греции (IV век до н.э.).3 Следует отметить, что основной причиной использования государством частной инициативы на тот момент являлась его (государства) неспособность осуществлять свои основные функции в виде охраны государственных границ или сбора налогов. Например, в связи с затруднениями в налогообложении, цари поручали сбор дани откупщикам, которые за вознаграждение в виде процента собирали ее (дань).
Реферат управление государственным сектором экономики
... современной рыночной экономики и управления ею. Методы регулирования государственного сектора В системе государственного регулирования экономики государственный сектор занимает особое место. С одной стороны, он выступает как объект государственного регулирования, в котором государство является предпринимателем, ...
Таким образом, мы, как и часть современных исследователей, можем увидеть в системе откупов такие признаки одной из форм ГЧП, как попытку взаимодействия частного и публичного институтов в целях выполнения государственных планов, однако сопоставлять данные механизмы древности с современными формами ГЧП, на мой взгляд, представляется необоснованным, поскольку с юридической точки зрения в вышеописанной деятельности откупщиков отсутствовала регламентация стабильными нормативными актами, закрепляющими гарантии со стороны государства прав частных партнеров4, кроме того, отсутствовали предпосылки формирования такого важного принципа ГЧП, как невмешательство государства в осуществление предпринимательской деятельности частного партнера.5
Часть исследователей находит признаки ГЧП в Древнем Риме, где Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства, М.: Статут. 2012. С. 7 – 8. Белицкая А.В. Там же. С. 54 – 60. Белицкая А.В. Там же. С. 54 – 60.
были широко распространены такие институты, занимающиеся строительством инфраструктуры, как прекариум и коммодат.6 Римские общины (мунципы) практиковали заключение прообразов концессий в целях развития транспортных путей (например, морских портов), почты, объектов торговли (рынков), сферы услуг (бани, театры).
В свою очередь под удобством понималось принятие вещи в ремонт или бесплатное пользование. До наших дней дошли договоры о создании «улиточных ферм»7. Д. Азаревич в своей монографии «Прекариум о римском праве» проводит различие между этими институтами в соответствии с правом Древнего Рима. Ссылаясь на определение Дигест, профессор Азаревич сравнивает прекариум и коммодат как сделки: так, из Дигест следует, что прежде всего, отданная по прекарию вещь могла быть произвольно истребована общиной назад, в отличие от коммодата, по которому, отданная в ссуду вещь не могла быть вытребована ссудодателем раньше установленного срока; кроме того, прекриум устанавливается по просьбе и на определенный срок.8 Исходя из вышесказанного, мы можем прийти к выводу о том, что осуществление действий частным лицом на основании соглашения и эксплуатации в определенные сроки в праве Древнего Рима носило лишь частный интерес, о таких существенных признаках ГЧП, как распределение рисков между публичным и частными партнерами, непосредственном взаимодействии государства с частным инвестором, говорить не приходится.
Поэтому поиск основных признаков ГЧП в древнем мире кажется необоснованным, однако стоит отметить, что уже в древности были первые попытки привлечь частных партнеров из государства для реализации прибыльных проектов. Азаревич Д. И. Прекариум по римскому праву. Ярославль.: Типография губернского правления. 1877 г. С. 11 – 30. Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт, 2018. С. 70. Азаревич Д. И. Там же. С. 11 – 30.
Как и в зарубежной истории, в России инициатива по привлечению частных партнеров стала исходить от государства. Так, уже в Русской правде упоминается о вирниках9, т.е. сборщиках дани, которым государство дает возможность получать денежное довольствие от населения. А в XIVXV, в особенности в период правления Ивана III (1462 – 1505), наибольшего расцвета достигает система кормлений10, заключающаяся в передаче части функций государственных исполнительных органов частным лицам, что позволяло им (частным лицам) выполнять поставленные задачи и остаток свободных средств оставлять себе. Энергосистема легла в основу формирования местного самоуправления.11 Представляется неверным рассматривать данную форму содержания управленцев как прообраз ГЧП, поскольку в кормлении отсутствуют основные признаки ГЧП, кроме того, особые пошлины в пользу княжеских вирников, мечников, писцов и тиунов кроме оплаты труда данных лиц не создают общественных благ, а значит не выполняют основную задачу ГЧП.
Государственный идеал Платона и Аристотеля
... по своему предмету, чем "Этика". "Политика" развивает лишь одну тему "Этики" - тему практического разума, политической практичности и рассудительности. Аристотель считает, что государство все ... Идеальное государство Аристотеля; 2. Идеальное государство Платона. Перейдем к более частному рассмотрению теории этих философов. 2. Часть I: Идеальное государство Аристотеля 2.1. Биография Аристотеля Чтобы ...
Но перед госаппаратом России стояли задачи не только по поиску источников содержания органов исполнительной власти. Страна была заинтересована в расширении и укреплении своих границ, поэтому в 1558 году царь Иван IV пожаловал Строгановским купцам земли от устья реки Лысак по берегам Камы до устья Чусовой.12 Как известно, по инициативе Ивана Грозного в 1558 году Россия начала Ливонскую войну, что требовало крупных денежных вложений и содержание рубежей страны частными лицами пришлось к месту.
Кроме того, российское государство проявило заботу о развитии торговли и ремесел, поскольку в Англии заключались договоры о защите национальных купцов и сохранении их капитала в обороте народного хозяйства. Например, в 1481 г. был заключен Новгородско Под ред. Новицкой Т. Е. История отечественного государства и права, ч. 1. М.: Норма. 2017. С. 16 – 37. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев.: Лито-типография. Товарищества И.Н. Кушнерев и Ко. 1907. С. 207. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства, М.: Статут. 2012. С. 9. Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт, 2018. С. 75 Литовский договор13, по которому регулировались условия пребывания русских купцов за границей, а по договору с Ганзой, заключенному в 1487 г.14, западноевропейские купцы обязывались выплачивать компенсации за нападения на русских купцов. Стоит отметить, что вышеуказанные юридические действия российского правительства, направленные на защиту отечественных купцов, являлись лишь отголосками формирования конструктивной поддержки российского капитала, что послужит одной из необходимых предпосылок для становления форм взаимодействия публичного и частного секторов, создания гармоничных условий для появления концессий в будущем.
Проследим развитие механизмов функционирования концессий в Западноевропейском Средневековье, где превалировало неформализованное сотрудничество публичных и частных лиц.15 Стоит отметить, что с падением Римской Империи приобретенный опыт взаимодействия государства с предпринимателями исчез, однако ему суждено было возродиться в XII – XIII вв в регионе современной Франции.16 В Средние века набирает обороты торговля и предпринимательство, растет благосостояние и число населения, что способствовало увеличению товарно-денежных отношений, давало толчок к необходимости совершенствования инфраструктуры. Государства часто не обращали внимания на возникающие трудности: необходимость развивать транспортные маршруты, бороться с эпидемиями и участвовать в многочисленных войнах — а им требовалась помощь частных инвесторов. Похоже, что именно ускоренный экономический рост средневековья привлек внимание государства к привлечению частных инвесторов в экономику. Территориям бывшей Римской Империи известны различные сферы Казакова Н. А. Русско-ливонские и русско-ганзейские отношения. Конец XIV — начало XVI в. // журнал «Наука», 1975 г. Казакова Н. А. См. Указ. Соч. Белицкая А.В.. Правовое регулирование государственно-частного партнерства, 2012 г. С. 7 – 10 Xavier Bezançon. Presse des Ponts et Chaussées. 2000 years of History of Public-Private Partnerships. Xavier Bezançon. Presse des Ponts et Chaussées. 2004. (in French).
Венчурное финансирование инновационных проектов. Анализ и специфика ...
... привлечения частного капитала без государственных гарантий. Погашение кредитов производится от сборов за пользование туннелем. Субъектами инвестиционного процесса являются участники финансирования проектов. Благодаря созданию сети договоров все участники инвестиционного венчурного проекта ...
применения прообразов концессионных соглашений как формы государственно-частного сотрудничества. Так, в Италии первая концессия на передачу природных ресурсов частным лицам была оговорена в 1400 году в районе Миано-де-Медизано.17 Соглашение содержало в себе нормы права и заключалось в целях добычи нефти в медицинских целях. Видно, что постепенно внимание государства и законодателя, от реализации их основных полномочий и создания части общественных благ с помощью частных лиц, смещается в сторону разработки полезных ископаемых, начала эксплуатации природа.
Франция продолжила разработку направления ГЧП в сфере коммунальных услуг, начиная с XVI века: королем Генрихом II в 1554 году инженеру Адаму де Крапону была предоставлена концессия на сооружение и эксплуатацию объектов в долине р. Кро. Генрих IV передал часть обязанностей по уборке улиц в Париже частному лицу за фиксированную плату. 18 При Людовике XIV в 1666 началось строительство Южного канала, руководителем и инвестором работ по которому был Пьер-Поль Рике.19
Важно заметить, что в Англии развитию прообразов института ГЧП способствовали предпринимательство и ростовщический капитал: так как участие страны в войнах, содержание королевского двора требовали существенных капиталовложений20, государство размещало под высокие проценты займы, кредиторы, давая королю денежные средства, в свою очередь, могли взамен получать титулы и различные привилегии. важно отметить, что Англия делала ставку на протекционизм и использование национального капитала. Таким образом, заинтересованность парламента и короля Англии в развитии частных предприятий внутри страны выражена в документах 17-го века, таких как Закон о мореплавании 1651 года, который запрещал торговцам доставлять товары в Англию на неанглоязычных судах.21 Вихрян А.П. Концессия (исторический экскурс) // Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 66 – 72 Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт, 2018. С. 70-75. Борщевский Г.А. Там же. С. 70 – 75. Борщевский. Г. А. Там же. С. 70 – 75. под ред. Томсинова В. А. Всеобщая история государства и права. т. 2. М., 2011. С. 3 – 47. Представляется интересным рассмотреть роль государства в судьбе российского капитала в XVII в. В период Смуты в России в сфере взаимодействия частного и публичного интересов наблюдалось затишье, но уже при первых Романовых государство вновь обращается к участию в судьбах предпринимателей: в 1653 г. был заключен Торговый устав, согласно которому повышались внутренние таможенные пошлины для иностранных купцов до 6%22 , по Уставной грамоте 1654 г. иностранным купцам в пределах России разрешалась лишь оптовая торговля в приграничных городах23, по Новоторговому уставу 1667 г. торговые пошлины были увеличены.24 Необходимо заметить, что подобная забота государства о купцах связана с его (государства) заинтересованностью в сохранности капитала купцов, их участии в строительстве инфраструктуры, т. е. вложении денежных средств в государственные проекты.
Же остальных указов, в первую очередь связанных с повышением ...
... первой главе резюмируются теоретические аспекты государственного управления и оценки его эффективности. Во второй главе дается оценка эффективности государственного управления в Российской Федерации, определяются пути повышения эффективности государственного управления в России. СРАВНЕНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ И ПЕРЕДОВЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ ...
Таким образом, из вышесказанного можно сделать вывод, что заинтересованность государства гарантировать общественный интерес возникла не сразу. Важно отметить, что в прообразах ГЧП в Древнем Риме, Иране, Греции, а затем и в средневековой Франции, Англии и России мы с трудом можем найти признаки современного ГЧП, поскольку отсутствовало распределение рисков между публичным и частными партнерами, заключение долгосрочных соглашений с целью эксплуатации объектов. Более того, стоит заметить, что первый опыт использования форм взаимодействия публичного и частного секторов носил исключительный интерес государства, был направлен на осуществление его функций (охрану границ, сбор дани, сооружение портов).
Постепенно тенденции меняются, и мы увидим, как государственный аппарат, заключая сделки с частными субъектами, начнет отходить от удовлетворения собственного интереса в сторону учета интереса публичного: появится заинтересованность в привлечении в экономику под ред. Новицкой Т.Е. История отечественного государства и права. ч. 1. М.: Норма. 2017. С. 16 – 37. под ред. Новицкой Т.Е. См. Указ. Соч. под ред. Новицкой Т.Е. См. Указ. Соч. частных инвестиций с целью улучшения и качества общественных благ для населения (договоры о строительстве бань, театров, рынков).
Так, на мой взгляд, родилась модель прототипа современного ГЧП, основной задачей которой в современной правовой системе является привлечение частных инвестиций и инноваций с целью обеспечения развития социальной сферы, сокращения государственных расходов в распределение рисков.
§2. Генезис Государственно-частного партнерства в XVIII –
XIX вв.
Рассмотрев прообразы Государственно-частного партнерства как формы взаимодействия частных лиц и государства в создании экономических благ в Древности и Средние века, обратимся непосредственно к следующим объектам курсовой работы: генезису ГЧП в Европе, США и в России в XVIII – XIX вв.
Стоит отметить, что, начиная с конца XVII – начала XVIII вв., взаимодействие между государственной казной и частными инвесторами в форме делегирования отдельных государственных функций предпринимателю возросло: постепенно государство становится все более заинтересовано в выгодных проектах создания объектов общественной инфраструктуры, распределении рисков между частными инвесторами.25
Развитие института ГЧП в англосаксонской правовой семье тесно связано с колониальной политикой Англии по завоеванию Америки. Частный сектор стал принимать активное участие в обеспечении государственной инфраструктуры: строительстве дорог, университетов, больниц и аптек в США. На Североамериканском континенте развивались свои традиции взаимодействия государства и частного сектора, отличные от европейских, а первые концессии были предоставлены в XVII веке, когда губернаторы штатов стали выдавать прибывающим на поселение гражданам других стран концессии.26 Так, Джон Уинтроп, член Королевского сообщества в Лондоне, в 1631 иммигрировал в колонию Массачусетского залива, спустя несколько лет после ее основания.27 Из деятельности первых переселенцев в Новом мире, мы можем прийти к выводу о том, что с самого начала перед частными предпринимателями стояла задача по решению проблем в социальной сфере: сокращению уровня смертности в колониях, Link, Albert N. Public Private Partnership, 2006, С. 7 – 30. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства, 2012 г. С. 7 – 10. Link, Albert N. См. указ. Соч. распространению образования.28 Первая научная база в Новом мире, созданная благодаря вложениям Джона Уинтропа, организовывала аптеки и химические лаборатории, с целью распространения медикаментов и сокращения уровня смертности в Новом Мире.
История развития и становления норм и правил этикета в России
... культуры Руси в течение столетий, становление развитие понятия этикета; Емышевой Е.М., Мосягиной О.В. «История этикета. Придворный этикет в России в XVIIIв.», где отображено распространение культуры этикета с Западной Европы в Россию; введение различных новшеств в повседневную жизнь ...
Кроме того, прототип института ГЧП развивался в гуманитарном направлении в сфере образования: в Америке по инициативе государственных властей и с привлечением частного капитала были созданы философские сообщества. Бенджамин Франклин в 1742 году инициировал создание «Американского философского общества» с целью распространения научной корреспонденции».29 Распространение «Useful knowledge» послужило развитию не только истории и философии в колониях Штатов, но и стало каналом распространения сведений о достижениях в области медицины и землепользования, способствовало повышению уровня образования населения. Под руководством Палаты представителей Пенсильвании (в лице государственного органа) и взносов меценатов была создана первая медицинская школа в 1765 году.30 Данное образование служит наглядным примером взаимодействия частного и публичного интереса на благо всего общества с целью роста человеческого потенциала. Кроме того, в договоре, заключаемом между государством и клиентами, уже сделана попытка распределить риски между людьми для выполнения социально значимой функции будущего объекта.
На мой взгляд, представляется интересным рассмотрение нормативного закрепления моделей использования частного капитала в развитии государственных проектов: опыт университетов Пенсильвании и Массачусетса, созданных при участии капитала инвесторов и при инициативе Штатов, с целью развития образования и науки, позднее был положен Отцами Основателями Америки в основу одной из статей проекта Link, Albert N. См. указ. Соч. Link, Albert N. См. Указ. Соч. Link, Albert N. См. Указ. Соч. Конституции 1787 года. Более того, опыт современной эпохи показал, что развитие экономики и науки более эффективно, если государство применяет косвенные меры регулирования с участием частных партнеров, чем прямое государственное регулирование31.
Несколькими годами позднее, а именно в 1790 году, Конгресс США принял первый патентный акт. Александр Гамильтон, занимающий должность министра финансов, воплощая свою социально-экономическую программу, в докладе от 5 декабря 1791 г. «О мануфактурах» подчеркивал необходимость участия государства в поддержке мануфактур, частных проектов.32 Результатом участия публичного партнера в осуществлении государственных проектов он видел увеличение производительности труда, сокращение зависимости Америки от внешних рынков. Основные моменты отчета — наблюдения Гамильтона об источниках частного капитала от государства. Поэтому такими источниками промышленного развития Гамильтон назвал банки, иностранные инвестиции, привлеченные посредством финансовых реформ, а также консолидированный долг, который используется в качестве одного из видов капитала33. Кроме того, Гамильтон предложил возместить недостающие капитальные вложения с помощью кредитов Нацбанка. К тому же, стоит отметить, что к этому времени уже набрал силу процесс первоначального накопления капитала в государстве, что происходило во многом благодаря огромным суммам, которые капиталисты получили в счет погашения внутреннего долга США.34
Профессиональная этика нотариуса; Должность нотариуса; Государственные ...
... Задача 2 Комиссия по этике рассмотрела результаты проверки профессиональной деятельности за 4 года против нотариуса. Выявлено несколько фактов ... Федерации. Тема 6: Государственные и частные нотариусы Что такое исполнительная надпись? Вправе ли нотариусы совершать исполнительные надписи? ... нотариальную палату России. В суде Новаков заявил, что фактически он выполнял обязанности нотариуса со своим ...
Все вышеуказанные события, включая изменение ориентации государства на предпринимательскую инициативу в строительстве инфраструктуры, привели к началу ускоренного экономического подъема в United States Constitution, section 8, 1. Hamilton, A. Report on Manufactures, 5.12.1791. История США. Под ред. Г. Н. Севостьянова // т.1. М.: Наука. 1983 С. 238. под ред. Г. Н. Севостьянова См. Указ. Соч. Новый Свет послужил толчком для развития капитализма и активной роли предпринимателей в экономической жизни страны.
Таким образом, на мой взгляд, колонизация Америки стала внешним энтузиастом своего времени, что привело к появлению новой сферы регулирования института ГЧП: инновационного, фармацевтического и образовательного секторов. Более того, именно в США, по моему мнению, появилась передовая, переломная идея о применении косвенных мер государственного регулирования экономики при привлечении частных партнеров к созданию объектов в различных сферах жизнедеятельности общества, заложенная в статьи Конституции США 1787г.
Переломный момент в становлении ГЧП в России начался во времена Петра I. Заимствование зарубежного опыта по инициативе царя положило начало привлечению иностранных специалистов на отечественные заводы. В 1702 г. Петр I передает Никите Демидову чугунолитейный завод для увеличения производства необходимых для армии изделий.35 Истории известен иностранец В. И. де-Геннине, которому было поручено управление уральским горным делом36, по инициативе де-Геннине, с привлечением средств государственной казны, в 1714 году в России начинается строительство первого курорта «Марцинальные воды», в 1720 году деГеннин назначается Петром I главным инженером Сетрорецкого оружейного завода.37
Таким образом, мы можем прийти к выводу о том, что в России в период правления Петра I происходит генезис нескольких основных признаков ГЧП: полная нацеленность на решение общественно-значимых задач, появление долгосрочного взаимодействия сторон, предоставление частному партнеру прав по эксплуатации государственного объекта в долгосрочной перспективе. Струмилин С.Г. История черной металлургии в СССР. М., 1954. Т. 1. Шандра А. В. В. И. Геннин на Урале: деятельность и мировоззрение: дис. … канд. ист. наук: 07.00.02. Екатеринбург. 1998. Строльман А.П. 0 производительности Уральских горных заводов со времени их основания // Горный журнал. 1872. Ч. 1. Кн.1.
Часть ученых находит признаки ГЧП в винных откупах в России в XVIII – XIX вв. Что же понималось под данным институтом? Так, М. Л. Гавлин в своей работе дает следующее определение: «особая форма налогообложения в торговле» выпивкой, характерная для дореформенных экономических отношений в России, которая практиковалась в России до введения акциза».38 В России царские кабаки делились на два вида: «кабаки на вере» и «кабаки на откупе», в свою очередь, право устраивать продажу «на веру» или отдавать на откуп представлялось на усмотрение местным начальникам.39
Диплом особенности управления государственным недвижимым имуществом
... имущество в ведение на праве управления. Муниципальная собственность в Российской Федерации признается государством наравне с государственной, частной ... быть разделены на движимое имущество (акции, средства бюджета и т.д.) и недвижимое имущество (земли, природные ресурсы, нежилой ... Для регулирования процессов в данной сфере в России создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС), имеющее ...
При Екатерине II государство активно поддерживало предпринимателей, частично сняли ограничения на ведение бизнеса. Так, с 1 января 1771 г. указом Сената была введена в действие разработанная Коммерц-коллегией «типовая форма контракта на содержание питейных сборов на откупе»40. Налоговому крестьянину были предоставлены особые права и льготы, члены его семьи были освобождены от госпошлины на время покупки. Обязанность налоговика поставить герб на подведомственных ему гостиницах была проявлением исключительного правового статуса налогоплательщика.41 Кроме того, откупщик был обязан предоставлять ежегодный отчет об его откупной деятельности в Камер-коллегию Сената. В случае нарушения договора аренды покупатель несет материальную ответственность.42
Проведенный мной анализ эволюции виннооткупного законодательства в области питейной торговли и промыслов и их налогообложения в конце XVIII в. показывает, с одной стороны, необычайно обостренное внимание правительства к этой сфере, что обусловлено ее чрезвычайной важностью и значением для государственных финансов, а с другой — исключительностью Гавлин М.Л. Роль винных откупов в формировании крупных капиталов в России. Конец XVIII—XIX вв. // Экономическая история. Обозрение / Под ред. Л.И.Бородкина. Вып. 6. М., 2001. С. 98-102. Гавлин М.Л. См. Указ. Соч. Гавлин М.Л. См.Указ. Соч. Законодательство Екатерины II. В двух томах. Т. 2 – М: Юрид. Лит. 2001. Док. № 239, 240, 24, С. 690 – 705. Законодательство Екатерины II. В двух томах. Т. 2 – М: Юрид. Лит. 2001. См. Там же. прав и привилегий, даруемых властями предпринимателям, действовавшим в этой области, что позволяло им в кратчайшие сроки мобилизовать в своих руках очень крупные состояния. Безусловно данная история винноткупного законодательства является подтверждением того, что винные откупа в течение длительного времени были одним из главных источников первоначального накопления капиталов в России и государственный аппарат был заинтересован в регулировании данной отрасли экономики. Однако стоит подчеркнуть, что винные откупа являлись одной из моделей воздействия государства на доход предпринимателей, но не их взаимодействием, которое присуще моделям ГЧП, из чего следует вывод о том, что винные откупа с юридической точки зрения нельзя отнести к форме реализации ГЧП.
В конце XVIII – начале XIX вв. представляется интересным
рассмотрение деятельности «Под Высочайшим Его Императорского Величества покровительством» Российско-Американской Компании (далее – РАК) по освоению Аляски. РАК была торговой компанией, основанной Григорием Шелиховым и Николаем Резановым и утвержденной императором Павлом I в 1799 году.43 Изначально РАК возникала как организация нескольких сибирских компаний купцов с центром в Иркутске, затем Главное Правление было переведено в Санкт-Петербург, а большая часть акций компании сконцентрировалась в руках чиновников и царских сановников, что свидетельствует о наличии государственного интереса в функционировании организации. До 1850-х годов сама компания в основном сохраняла характеристики торговой ассоциации. Начиная с периода Крымской войны, в ходе появления естественной зависимости колоний от морских офицеров, руководивших кораблями РАК, офицерам были переданы права всей исполнительной власти в Русской Америке, в результате чего права купеческой вольницы в колониях постепенно ликвидировались, происходило улучшение положения местных жителей. Так,
Ермолаев А.Н. Российско-американская компания в Сибири и на Дальнем Востоке (1799-1871 гг.).
2013. постепенно РАК начала оправдывать кроме интересов частных предпринимателей запросы бюрократии по освоению новых земель.
В 1804 – 1840 гг. РАК при поддержке правительства организовала 25 экспедиций, включая кругосветные экспедиции И. Ф. Крузенштерна и Ю. Ф. Лисянского. Кроме того, при участии компании в 1816 году доктором Шеффером, под предлогом освобождения корабля «Беринг», была предпринята попытка при поддержке государственного капитала обосноваться на Гавайях, Шеффен даже добился протектората от Гавайского монарха Камехамехи I, однако Император Александр I отказался ратифицировать договор. В 1817 г. Доктор Шеффен покидает Гавайи, поскольку ранее на острове были построены три форта, мы все еще можем видеть елизаветинскую крепость сегодня.44
Существуют различные точки зрения относительно оценки деятельности РАК. Для части ученых она – уникальное для периода конца XVIII — начала XIX в. явление. Закономерно поднимается вопрос: в чем заключалась уникальность компании, можно ли выделить в деятельности РАК признаки ГЧП? В поддержку уникальности ГЧП я могу привести следующий аргумент: так, в уставе компании мы можем увидеть черты договоров иностранных торговых объединений, более того, делегирование компаниям значительной части государственных полномочий позволило сочетать торговые функции РАК с функциями государственного управления, закрепленного договорами, в чем прослеживаются признаки ГЧП. Однако другая часть исследователей отмечает, что РАК является лишь последовательницей таких организаций XVIII века, как: Персидская, Темерниковская и Среднеазиатская, учредительные документы которых напоминали часть правил и привилегий РАК и говорить о РАК, как о первом опыте российской империи в области составления подобных договоров, не приходится. На мой взгляд, вторая точка зрения представляется более аргументированной и сохранившиеся соглашения более ранней датировки,
Ермолаев А.Н. См. Указ. Соч. например, о создании в 1757 г. торгующей в Константинополе коммерческой компании, ведущей торговлю от Темерниковского порта, лишь подтверждают появление признаков ГЧП в учредительных документах ранее начала деятельности РАК. Стоит отметить, что вышеуказанное соглашение 1757 г. принято считать первым официальным акционерным предприятием в истории России.
Поэтому стоит отметить, что РАК возникла на основе опыта Российской Империи создания подобных торговых организаций. Монополизируя деятельность РАК, государство пыталось преследовать следующие цели: удержание купеческого капитала и инициативы под своим контролем, получение прибыли посредством налогового перераспределения без затрат со своей стороны, т. е. с сокращением рисков. Эти признаки мы видим в современных моделях взаимодействия частных и государственных партнеров.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что в XIX веке опыт использования концессий был хорошо известен в России. И на протяжении столетия «Великих реформ» институт взаимодействия государственных и частных партнеров продолжал развиваться. Так, в 1836 г. император Николай I предоставил концессию на строительство железнодорожной ветки из Петербурга в Царское Село Францу Антону фон Герстнеру. Для реализации этого проекта государство бесплатно выделило землю и предоставило гарантии строителям.45 Первая железная дорога, соединяющая Санкт-Петербург и Царское Село, была построена акционерным обществом, учрежденным 15 апреля 1836 г.46 В своем записке к Николаю I Герстнер, являющийся профессором Венского политехнического университета и совершивший путешествие по России, выразил убеждение о природном богатстве России и необходимости для страны строительства широкой транспортной сети в Резниченко И. В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник Санкт-Петербургского университета. «Менеджмент». 2010. Вып. 4. С. 58 – 83. Резниченко И. В. См. Там же. С. 58 – 83. целях эксплуатирования ресурсов. В ответ на разрешение построить линию в Царском Селе, а затем в Павловске Герстнер опубликовал брошюру, в которой на конкретных расчетах продемонстрировал рентабельность нового предприятия и привел финансовые расчеты. Стоит заметить, что восторженное описание строительства первой линии железной дороги оправдалось не в полной мере: постройка дороги затянулась (строительство шло в течение двух лет); то же произошло и с финансовыми планами: дорога давала чистый доход в меньшем размере, чем планировал Герстнер. Однако строительству разветвленной железнодорожной сети в России с использованием концессий начало было положено: в 1866 – 1880 гг. в России было проложено около 19 тыс. км. Железнодорожного полотна. Предприниматели откликались на нужды государства, казна предоставляла большие привилегии тем, кто строил железные дороги в частном порядке.
Первая нефтеперегонная установка была передана государством в откупное содержание на Кавказе крепостным «пионерам нефтепереработки» Дубинимым в середине XIX в., в течение 23 лет ими производилась отчистка нефти, затем происходила сдача нефтеносных колодцев.47
В 1869 г. Англичанин Джон Хьюз получил концессию на строительство металлургического завода в Донбассе, государство предоставило ему полную свободу действий, даже право размещать ценные бумаги за рубежом. С приходом на пост министра финансов С. Ю. Витте в 1892 г. были приложены все усилия для ускорения строительства Транссибирской магистрали. Введение золотого рубля в 1897 г. положительно отразилось на привлечении иностранных инвестиций в российскую экономику. 48 В 18971901 гг. в рамках концессионного соглашения между Россией и Китаем была построена КВЖД. Братья Дубинины – Создатели первого в мире керосинового завода — Режим доступа: http://museum.chintz.ru/grant/pestyaky/pestyaky.htm#dub . Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт, 2018. С. 70.
В истории Соединенных Штатов Америки в период XIX – начала XX вв. появляются проекты, все больше напоминающие современные модели ГЧП. Начало индустриализации ускорило урбанизацию и развитие городской инфраструктуры, строительство которой во многом осуществлялось за счет привлечения предпринимателей. Поэтому по инициативе Томаса Джефферсона роль прямого государственного регулирования в науке была усилена. При его (Джефферсона) поддержке и использовании государственного капитала происходило спонсирование экспедиции Льюиса и Кларка в 1803 году, в целях развития географического пространства, на котором проживает нация. Пример, на наш взгляд, является знаменательным для Америки, поскольку иллюстрирует новаторские действия Джефферсона: при организации экспедиции применялись государственные резервы (запасы) для спонсирования частных путешественников (экспедиторов).49 Кроме того, государством привлекается частный сектор для контролирования эпидемии холеры в 1822.
В 1838 году американское правительство спонсировало проект электронного телеграфа: Конгресс выделил Сэмюэлю Морсу 30 000 долларов на строительство экспериментальной линии между Балтимором, Вашингтоном и Мэрилендом.50 Несколькими годами позднее, Штатами в 1829 году, привлекается 500 000 долларов на строительство института в Вашингтоне.
Подводя итоги вышесказанного, из рассматриваемого периода мы можем сделать вывод о том, что необходимость в ГЧП возникает не только в тех сферах, за которые государство несет ответственность, так называемые публичные службы – содержание объектов общего пользования, реконструкции, строительство инфраструктуры, но и в областях развития человеческого потенциала: научной и образовательной сферах. Кроме того, необходимо отметить, что основой взаимодействия публичного и частных
49 Link, Albert N. Public Private Partnership. 2006. С. 7-30 50 Link, Albert N. там же партнеров является развитая система экономических отношений. Таким образом, ГЧП — это не только основа для создания инфраструктуры за счет сокращения расходов государственного бюджета и снижения рисков, но и пространство для реализации инновационных проектов.
§3. Государственно-частное партнерство в XX- начале XXI
вв. § 3.1 Концессионное право в СССР и развитие государственно частного партнерства в современной России.
Становление ГЧП в России в XX – начале XXI вв. можно сопоставить с развитием концессионного права. Представляется, что изучение отечественного опыта в сфере уступок нэпа даст возможность современному законодателю и другим специалистам переосмыслить и логически трансформировать все, что было накоплено с течением времени. Из теории известно, что концессия представляет собой одну из самых эффективных и гибких форм ГЧП. 51
Разработанные концессионные договоры, попытка распределения рисков между частным и публичным партнерами, «вертикаль» административного управления концессионным процессом позволят усовершенствовать современное законодательство в области ГЧП.52 Более того, комплексное и всестороннее исследование правового регулирования концессионной практики позволит предотвратить потенциальные ошибки в сфере нормотворчества и применения закона на практике, прогнозировать дальнейшее развитие ГЧП в Российской Федерации.
Рассмотрим взгляды на природу концессионных соглашений в период НЭПа, т.е. в 1920-ые гг. В научной литературе есть разногласия по поводу определения основных характеристик концессионного договора, который был разработан в этот период. Например, Н. И. Бухарин олицетворял концессии с договором аренды. По его мнению, несмотря на всю схожесть договоров, при заключении концессий государство «будет иметь перед собой капиталистических арендаторов более высокие марки, которым придется ввозить и части основного капитала, машинное оборудование, постройки и др.»53. В свою очередь В. Н. Шретер проводил различие между договорами аренды и Леденев А. С. Концессии периода НЭПа: правовые аспекты регулирования. М.: РУДН. 2018. С. 71-82. Леденев А. С. Там же. С. 71 – 82. Бухарин Н. И. Избранные произведения. М.: Издательство политической литературы. 1988. С. 28. концессиями, согласно его трудам: аренда – частная сделка с казной, подразумевающая эксплуатацию определенного имущества, а концессия – социальный закон, дающий концессионеру особые права и защиту от последующих изменений в законодательстве, суть концессии в предоставлении прав на осуществление определенной предпринимательской деятельности.
На мой взгляд, необходимо перейти к сопоставлению концессионных соглашений с современными моделями ГЧП. Так, С.А. Сосна применительно к инфраструктурным объектам государственной и муниципальной собственности, которые могут быть тиражированы, указывает, что закрепление невозможности последующей передачи права собственности на объект концессионеру не всегда оправдано. Это подтверждается и мировой практикой, где широко используются механизмы «строительство – пользование – владение на праве собственности» или «реконструированную – пользование – владение на праве собственности» (механизмы ВОО/ROO будут рассмотрены далее).54 Стоит заметить, что в отличие от зарубежных моделей ГЧП, в советском концессионном праве государство, выполняя роль концедента, выступает в соглашениях в двойной роли – носителя публичной власти и одновременно – лица, заинтересованного в получении коммерческого результата в виде прибыли.55
Рассмотрим несколько показательных, на наш взгляд, примеров взаимодействия государственного аппарата СССР и частных партнеров. Так, в 1923 – 1937 гг. Главный концессионный комитет рассмотрел более 2200 заявок иностранных физических и юридических лиц, желающих заниматься коммерческой и производственной деятельностью на территории Советского Союза. Стоит отметить, что около 10 % от общего числа проектов было реализовано.56 С точки зрения советских законодателей, недопустимо было Сосна С.А. Концессионное соглашение – новый вид договора в российском праве, 1995, С. 30-35 Налетов К.И. Еще раз о правовой природе концессионного соглашения // Журнал «Право и политика». 2005. № 3. С. 20 Дергачева Н. П. Концессии. Ленинград.: Рабочее издательство прибой. 1925. С. 6 – 20. лишить концессионеров экстерриториальности, поскольку самовольное хозяйствование концессионеров могло разрушить основы коммунистического строя.57 Для начала периода НЭПа характерна дача концессий на три основных объекта: во-первых, сооружение железных дорог, во-вторых, водный транспорт и проведение каналов, в-третьих, создание и упорядочение отраслей промышленности. Интересен проект художника Борисова: привлечение иностранного, преимущественного американского капитала в товарной форме, через норвежскую фирму «Ганневит», предполагалась постройка Сибирского железнодорожного пути от Сороки до Амура, что давало возможность выхода сибирских ресурсов на рынок. Но проект оказался неприемлемым для России: во-первых, фирму «Ганневит» сочли несолидной, т.к. фирма просила 50 миллионов аванса, в то время как Союз рассматривал лишь компании, обеспеченные собственным капиталом, во-вторых, проект требовал уничтожения 8 миллионов десятин леса в течение 48 лет, что представлялось не экологичным, более того, проект требовал 5 тысяч десятин свободной нефтеносной земли, что тоже было невыгодным, в-третьих, железнодорожная линия такой важности должна была находиться в руках государства, а не частных лиц.58
Декретом Совнаркома 1920 г. уточнялись и дополнялись положения, выработанные в концессионной политике в 1918 г, главной являлась следующая цель: восстановление отечественной промышленности. Важно отметить, что по Декрету Совнаркома от 23 ноября 1920 г. предусматривалось широкое привлечение на правах концессий иностранного капитала, таким образом, особенностью концессионной политики в советской хозяйственной жизни мы можем считать существующую почти всегда связь концессий с иностранным капиталом.59 Однако Советское законодательство знало и «внутренние концессии», представляемые гражданам на основании ст. 55 Дергачева Н. П. Концессии. Ленинград.: Рабочее издательство прибой. 1925. С. 6 – 20. Дергачева Н. П. Концессии. Ленинград.: Рабочее издательство прибой. 1925. С. 17. Леденев А.С. См. указ. соч. Гражданского Кодекса РСФСР 192260. В 1922 г. объекты советских концессий были доведены до всего мира на Гаагской конференции. По заявлениям М. М. Литвинова, русское правительство готово было включить условием в договор возмещение убытков, нанесенных концессионеру местными или центральными властями, что рабочими на предприятиях могли быть не только члены профсоюзов, но и другие граждане, более того, профсоюзы не будут вмешиваться в хозяйственный распорядок новых фирм.61 По заявлениям российских представителей, расширялся круг концессионных объектов.
Одно из самых ярких столкновений интересов вокруг закона о концессиях, вызвавшее горячие споры, — это соглашение советского правительства с англичанином Лесли Уркартом.62 По концессии Лесли Уркарту поступала разработка руд, металлов и каменного угля на Урале и в Сибири, которые ранее принадлежали Русско-Азиатскому обществу. Из споров вокруг заключения договора с Уркртом мы можем вынести следующие замечания: во-первых, дело показательное с точки зрения того, как важно верно составлять договоры, чтобы верно толковать их, во-вторых, необходимости осторожного подхода к заключению концессий между правительством и частным партнером.
Представляется интересным рассмотреть инкорпорированную в 1924 г., до официального признания США СССР в 1933 г, в Нью-Йорке компанию «Амторг». Согласно статистическим данным в 1929 – 1930 гг. через Амторг американскими компаниями было продано товаров на сумму около 94,5 млн долларов, 35% закупок в США приходилась на долю Всероссийского текстильного комбината. В рамках организации происходили разведмероприятия, по словам Б. Божанова и Ф. Бобкова, Амторг также являлся основной базой для подпольной работы Коминтерна и ОГПУ. Во История отечественного государства и права / Давидян Г.Е., Куприянова О.И., Новицкая Т.Е. Полянский П.Л., Под ред. Новицкой Т.Е. М.: Норма. Ч. 2. 2017. С. 110 — 198. Дергачева см. там же. С. 35 Дергачева Н. П. Концессии. Ленинград.: Рабочее издательство прибой. 1925. С. 42. время Второй мировой войны компания занималась поставками техники в СССР по программе Ленд-лиза.
Ученые неоднократно предпринимали попытки классифицировать концессии. Так, И. П. Зотовой выделялись следующие типы существовавших в 1920-ые гг. XX в. концессий: «чистые», при которых концессионер имел право самостоятельного управления предприятием, по договору он получал право распоряжения арендуемым государственным имуществом; «смешанные» концессии предполагали долевое участие частного и государственного капитала; в рамках «субконцессий» происходила деятельность иностранных фирм в рамках существующего концессионного договора, заключенного ранее с другим иностранным хозяйствующим субъектом; и «концессии на финансирование», включавшие инвестиции иностранного финансового капитала в производство иностранных или национальных хозяйствующих субъектов.63
В 1937 г. окончательно был ликвидирован Главный концессионный комитет, что ставит формальную точку в истории советской концессионной политики.64 На мой взгляд, важно отметить, что на протяжении всего развития концессий в СССР был сформирован важнейший постулат для использования данной формы ГЧП – обязательно наличие гарантий прав концессионера, даже в условиях советской плановой экономики.
Подводя итоги рассмотрению развития концессионной политики в СССР, мы можем выделить общие черты договора концессий. Так, концессионеру предоставлялась свобода в своей хозяйственной деятельности: он обязывался обеспечивать к моменту сдачи объектов его готовность; для привлечения иностранного капитала концессионерам предоставлялось право беспошлинного ввоза оборудования из-за границы вывоза прибыли из страны; налоги для концессионеров взимались в соответствии с Зотова И.П. Опыт использования концессий в народном хозяйстве России // Вестник Белорусского национального технического университета. 2010. №4. С. 76. Вихрян А. П., Федоров М. В. Исторические аспекты советской концессионной политики: основные этапы, принципы и правовое регулирование // Международный правовой курьер, 2016 г., № 5, С. 14 – 21 общегосударственными нормами; однако Советское правительство могло в любой момент разорвать концессию, на постоянной основе вело наблюдение за деятельностью концессионеров.
Современная Россия находится на пути развития взаимоотношений между государственным и частным секторами в экономике: еще в 2000 году в основу административной реформы были положены принципы клиентоориентированности и открытости в деятельности чиновников. В течение последних нескольких лет в нашей стране был принят ряд нормативно-правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне по урегулированию ГЧП в рамках современных российский реалий. В 2005 году был принят ФЗ «О концессионных соглашениях», целью которого по статье 1 является «привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.»65 В недавнем времени, а именно в 2015 году, Российской Федерацией был сделан значительный шаг вперед в привлечении частных инвестиций в целях создания и обеспечения функционирования общественного блага: на федеральном уровне был принят закон «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».66
Крупнейшей сделкой с привлечением государственно-частного партнерства в России в сфере дорожного строительства является инвестиционный проект международного масштаба «Западный Скоростной Диаметр» в Санкт-Петербурге. Проект реализуется по соглашению о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства. Магистраль позволяет связывать город с федеральными трассами. Федеральный закон Российской Федерации «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ // СПС КонсультантПлюс Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства, М.: Статут. 2012. С. 24 – 27. Строительство официально началось в 2005 году. Еще в Постановлении совета министров СССР № 341 от 7 апреля 1990 года в перечне объектов строительства дорожно-транспортной системы на 1991 – 2005 гг. упоминается о сооружении транспортной связи северо-западной части Ленинграда с центром города. Планируется, что до 2042 года эксплуатацию трассы и сбор тарифом за проезд будет осуществлять компания «Магистраль северной столицы», причем инвестору, в случаях невыполнения плана выручки в размере 9,6 млрд рублей, из бюджета города федерального значения будет выплачиваться субсидия.
Таким образом, заключенный проект ГЧП позволяет решать проблему оторванности Васильевского острова от остальной части города в период разводки мостов, сформировать новый выход на федеральную автодорогу «Скандинавия», что позволит начать строительство новых жилых кварталов, промышленных объектов и логических комплексов на северозападе Санкт-Петербурга. Более того, в реализуемом проекте мы можем увидеть принцип для ГЧП, выработанный еще во времена СССР: предоставление гарантий для частного инвестора в виде выплаты субсидий.
При реализации проектов в современной России отчетливее видны признаки равенства партнеров, а развитие экономики требует от государства поиска более гибких форм юридического закрепления института ГЧП. §3.2 Государственно-частное партнерство в зарубежных
правопорядках в XX – XXI вв.
Учитывая успешный опыт привлечения частного капитала в сферу развития интересов государства в период Нового времени, в XIX-XX веке происходит расширение сферы взаимодействия публичного и частного секторов в разработке инфраструктуры и промульгации государственных интересов, предприниматель и государство находят все больше общих точек соприкосновения. Европейские войны XX-го века изменили тенденцию косвенного регулирования государством строительства общественно-важных объектов. Разрушение стран приводило к падению экономических отношений, партнеры более не заключали долгосрочных контрактов. Ситуация была усугублена мировым кризисом и Великой депрессией 1929 года. Создание государства «всеобщего благосостояния» требовало усиления роли государственного вмешательства, привлечения дополнительных ресурсов в восстановление экономики, нового уровня нормативного регулирования государственно-частных отношений.
Как было отмечено во вступлении к параграфу, увеличению использования капиталов предпринимателей способствовал рост необходимости восстановления разрушенной инфраструктуры после Первой и Второй мировых войн. В результате данных потрясений уступки во многих сферах со стороны государства были отменены. В части источников отмечается, что понятие «государственная компания» было рождено, чтобы избежать финансовой уязвимости традиционно долгосрочных контрактов. На мой взгляд, прямое влияние на развитие ГЧП оказало развитие коммунизма в СССР, которое способствовало распространению идей «жизнеспособного» и «желательного» коллективизма в противовес принципам свободного рынка.
Таким образом, после Первой мировой войны большая часть общественной инфраструктуры в Европе проектировалась и строилась из государственных средств. Во Франции и Испании с 1960-х годов на основе моделей взаимодействия частного и публичного партнеров реализовывались проекты строительства платных автомагистралей, которые финансировались за счет банков и частных подрядчиков.67
В свою очередь, в Америке ГЧП в развитии транспортной инфраструктуры в 1930-ые, 1940-ые годы имело гораздо менее заметную роль: магистрали строились компаниями, которые являлись государственными или принадлежали местным органам власти. В 1945 – 1955 гг. постепенно штатами все более признавалась концепция, согласно которой при участии частного сектора появлялась возможность более быстрого и качественного строительства новых платных дорог, в сравнении с тем, как если бы средства на их финансирование продолжали бы поступать в федеральный бюджет и бюджеты штатов за счет взимания налогов на топливо.68 Федеральный закон о шоссе федерального назначения от 1956 г., предусматривавший создание 2012 миль новых платных дорог для их включения в уже существующую федеральную дорожную систему, ввел запрет на привлечение средств из федерального бюджета для обеспечения финансирования этих дорог. С конца 1980-х г. органы государственной власти штатов начали целенаправленное изучение возможностей привлечения частных предприятий для осуществления строительства дорог в рамках программ по обеспечению дорог и шоссе на территориях штатов.69 Помимо всего прочего, ими повсеместно разрабатывались программы по сокращению времени строительства шоссе при одновременном распределении рисков между партнерами, сохранением надлежащего качества дорог и снижения какого-либо воздействия на пассажиропотоки.
В развитых и развивающихся странах с конца 1980-х – начала 1990 –х годов начался новый шаг в либерализации и приватизации инфраструктурной Overview of PPP experience // Toolkit for PPP in roads and highways. 2009. Режим доступа: https://ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/6/pdf-version/1-21.pdf . Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004, P. 16–17. Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004, P. 16–17. деятельности. Именно в данный период в мировой экономике наблюдается существенная корректировка системы отношений партнеров. Так, преобладание административных отношений между государством и бизнесом сменилось свободным привлечением частных партнеров к реализации проектов, поощрением частных инвестиций в государственной экономике.70В первые десятилетия XXI в. Произошла некоторая консолидация программ ГЧП, часть моделей попали в состояние стагнации.
Кроме того, в указанный период проводились исследования по оценке
результирующей эффективности заключения контрактов о государственно частных партнерствах, осуществляемых по схеме «Проектирование –
строительство», применяемой преимущественно для реализации проектов
повышенной сложности с целью передачи расходов, возникающих
непосредственно в ходе строительства, на частного партнера.71 Подобные
альтернативные способы реализации проектов в указанный период часто
применялись на всей территории США в первую очередь для проектов с
жесткими сроками или в ситуациях, когда реализация проекта может
оказывать или оказывает значительное влияние на пассажиров и
пассажиропотоки.72
С 2005 г. В США за развитие государственно-частного партнерства
отвечает Национальный Совет по ГЧП, миссия которого заключается в
пропаганде и продвижении института ГЧП с целью повышения качества
товаров и услуг, эффективного распределения финансов.73 Кроме того, на
сегодняшний день в Европейском Союзе принят ряд положений,
регламентирующих ГЧП.
Обратимся к рассмотрению проектов ГЧП, реализуемых в Великобритании. На сегодняшний день в Соединенном Королевстве на Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства, М.: Статут. 2012. С. 24 – 27 Сазонов В.Е. История государственно-частного партнерства // Бизнес, менеджмент и право. Научнопрактический экономико-правовой журнал URL: http://bmpravo.ru/show_stat.php?stat=934 (дата обращения: 20.03.2019 ).
Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA).
2004. P. 16 – 17. Белицкая А.В. См. указ. соч. реализуемые в рамках «Частной финансовой инициативы» ключевые инвестиционные проекты приходится около 14% государственных инвестиций.74 Одним из крупнейших проектов ГЧП в последние десятилетия было строительство Евротоннеля через Ла-Манш в 1986.75
Представляется сложным привести современную единую систематизацию института ГЧП, применимую универсально к зарубежному и отечественному опыту реализации взаимодействия, поскольку на модели влияют конституционный строй страны, особенности политического режима и политики государства в отношении экономики. В научной литературе принято выделять два основных подхода к партнерству: во первых, модель, основанная на изменении условий хозяйственной среды за счет дополнения существующей системы государственного управления в экономике новыми нормами, во-вторых, модель, при которой происходит формирование принципиально новой нормативно-правовой базы для регулирования института ГЧП.76 Например, в современном Англосаксонском правопорядке распространены следующие виды партнерств: 1. BOOT (build, own, operate, transfer или строительство – владение – управление — передача).
В данном случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти. 2. BOO (BUILD, OWN, OPERATE).
В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора. 3. BOMT (BUILD, OPERATE, MAINTAIN, TRANSFER).
Акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter. MegaProjects and Risk: An Anatomy of Ambition. 2003. P. 18 – 33
Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter. Там же. 76 Белицкая А.В. См. указ. соч. 4. DBOOT (DESIGN, BUILD, OWN, OPERATE, TRANSFER).
Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. 5. DBFO (DESIGN, BUILD, FINANCE, OPERATE)/ здесь специально оговаривается ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.77
В XXI веке в Европейском Союзе происходит заключение ряда
регламентов в сфере ГЧП: Документ по концессиям от 29 апреля 2000 г.,
«Зеленая книга» по ГЧП и Общественный закон о контрактах с
государством и концессиях от 2004 г. важно отметить, что в ряде
европейских государств не приняты отдельные законодательные акты,
регулирующие ГЧП, однако при этом опыт применения модели
существует. Благодаря инициативе ЮНИСТРАЛ (Комиссии ООН по праву
международной торговли) реализуется Руководство ЮНИСТРАЛ для
законодательных органов по проектам в области инфраструктуры,
финансируемой за счет частных инвестиций.78
Таким образом, начало данного периода иллюстрирует переход государства от косвенного к прямому участию в организации взаимодействия между государственным и частным сектором. Однако только к 1970 – 1990-м гг. XX в. происходит самостоятельное оформление современной модели ГЧП, подразумевающее важнейший признак модели – равенство сторон. Существует множество вариантов реализации ГЧП: от долгосрочных моделей сотрудничества, основанных на совместной работе государства и частного партнерства и распределении рисков, до инициатив частного финансирования, которые, как правило, существуют в течение 25 30 летнего концессионного периода.79 Стоит отметить, что большинство
Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт. 2018. С. 43 – 44.
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк. Женева: ООН, 2008-07.
M. Richards, K. Calder, A. Hadriil. The Public-Private Partnership Law Review // 4th edition. 2018. государств еще не приняло соответствующих законодательных актов по регулированию института ГЧП, что, на мой взгляд, может говорить о незрелости института, необходимости особого внимания его реализации и нормативного закрепления не только на наднациональном уровне, но и во внутригосударственном праве.
Заключение
Во время написания данной курсовой работы автор предпринял попытку проследить генезис государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) на всех этапах становления взаимодействия между государством и частными лицами в мировой истории. Действительно, из работы мы можем сделать вывод о том, что зарождение, становление и нормативное закрепление института ГЧП происходило не сразу. На мой взгляд, говорить о современной форме ГЧП вплоть до 1970 – 1980-х гг. не приходится. Однако уже в XIII – XVI вв. мы можем увидеть попытки заключения первых концессий, для превращения в современный институт ГЧП которым потребуется несколько столетий.
На мой взгляд, основные причины толчка к развитию ГЧП можно увидеть в каждой из сфер: экономической (быстрый подъем оборота капиталов во время индустриализации в XIX в., необходимость привлечения частных инвестиций для восстановления инфраструктуры после разрушительных войн, желание снизить убытки в государственном бюджете за счет распределения рисков между партнерами), политической (стремление опередить стран-соперниц в уровне экономического роста), социальной (рост урбанизации и сокращение жителей деревни, которые требуют достаточного уровня инфраструктуры и ее постоянной эксплуатации), наконец, духовной (требование внедрения инноваций в образ жизни населения страны, например, «Useful knowledge»в США в XVIII в, строительство университетов в Массачусетсе и Пенсильвании).
Помимо прочего, курсовая работа демонстрирует предпосылки гармонизации сферы ГЧП в разных странах мира: мы можем увидеть заботу государственного аппарата об имуществе торговцев уже в НовгородскоЛитовском договоре 1481 г., Навигационном акте в Англии в 1651 г. и последующих попытках привлечения капиталов частных лиц в государственных целях: например, пожалованные земли от устья реки Лысак вниз по Камским берегам до устья Чусовой Иваном IV купцам Строгановым в целях укрепления границ. Кроме того, уже в XVIII в. Петр I начинает активное привлечение иностранцев к созданию инфраструктуры и поддержанию военного дела в России: передача уральского горного дела иностранцу В.И. де-Геннину.
Существуют различные инструменты ГЧП, необходимые для привлечения частных компаний с целью долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой: предоставление гарантий инвестору, закрепление равенства сторон и др.
Переходя к современности в рассмотрении института ГЧП, мы можем с уверенностью отметить, что его использование в различных отраслях позволяет привлекать средства для усовершенствования инфраструктуры, внедрения инновационных технологий при использовании капиталов частных фирм. ГЧП применимо не только в странах, где существуют проблемы с финансированием и временными рамками, но и в тех регионах, где требуется внедрение новых технологий, проведение высококачественных мероприятий при минимальных рисках.
Стоит отметить, что на сегодняшний день доля проектов ГЧП в Западной Европе в общих государственных инвестициях мала. Кроме того, отмечаются слабые масштабы реализации проектов, однако нормативному регулированию данного института уделено значительное внимание не только на национальном, но и на наднациональном уровне, в рамках международных организаций, что может свидетельствовать о светлых перспективах ГЧП, росту его использования.
Автор рискует сделать вывод о следующих возможных путях гармонизации механизма ГЧП в Российской Федерации, которые были получены в ходе изучения исторического развития института: во-первых, формирование устойчивой нормативно-правовой базы, во-вторых, создание институтов, занимающихся поддержкой и сопровождением проектов ГЧП, в-третьих, четкое определение и реализация международных соглашений, касающихся ГЧП.
Библиография Подготовлено при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс (http:// /) 1) Нормативные правовые акты: 1. Федеральный закон Российской Федерации «О концессионных
соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ // Российская газета //
http:// / 2. Федеральный закон Российской Федерации «О государственно-частном
партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ // Российская газета //
http:// / 3. United States Constitution. 1787 // http:// / 4. Report to Congress on Public-Private Partnerships // United States Department
of Transportation. Washington (DC, USA).
2004. 2) Научная литература: 1. Азаревич Д. И. Прекариум по римскому праву. Ярославль.: Типография
губернского правления. 1877. 2. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного
партнерства. М.: Статут. 2012. 3. Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство. М.: Юрайт.
2018. 4. Бухарин Н. И. Избранные произведения. М.: Издательство
политической литературы. 1988 5. Варнавский. В. Новая концепция Государственно-частного партнерства
в Великобритании // Журнал «Мировая экономика и международные
отношения» 2014. №8. 6. Вихрян. А.П. Концессия (исторический экскурс) // Вестник
Минимущества России. 2003. №1. 7. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Киев.: Лито-типография. Товарищества И.Н. Кушнерев и Ко. 1907. 8. Гавлин М.Л. Роль винных откупов в формировании крупных капиталов в России. Конец XVIII—XIX вв. // Экономическая история. Обозрение / Под ред. Л.И.Бородкина. Вып. 6. М., 2001. 9. Герстнер, Ф. А. О выгодах построения железной̆ дороги из Санкт Петербурга в Царское Село и Павловск, высочайше привилегированною его императорским величеством компанией̆. — СПб., 1836. 10.Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций российского государства. (вопросы теории и практики): автореф. дисс. канд. юр. наук. СПб. 2010. 11.Дергачева Н. П. Концессии. Ленинград.: Рабочее издательство прибой. 1925 12.Ермолаев А.Н. Российско-американская компания в Сибири и на Дальнем Востоке (1799-1871 гг.): дис. … д-р. ист. наук: 07.00.02. Кемерово , 2013. 13.Завалишин Д. И. Российско-Американская компания. М., 1865. 14.Законодательство Екатерины II. В двух томах. Т. 2 – М: Юрид. Лит. 2001 15.Казакова Н. А. Русско-ливонские и русско-ганзейские отношения. Конец XIV — начало XVI в. // журнал «Наука», 1975. 16.Леденев А. С. Концессии периода НЭПа: правовые аспекты регулирования. М.: РУДН. 2018. 17.Налетов К.И. Еще раз о правовой природе концессионного соглашения // Журнал «Право и политика». 2005. № 3. 18.Резниченко И. В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. «Менеджмент». 2010. Вып. 4. 19.Всеобщая история государства и права / Под ред. Томсинова В.А. М.: 2011. 20. Родин, А. А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. юрид.. наук. М., 2010. 21.Окунь С. Б. Российско-Американская компания. М., 1939. 22.Сазонов В.Е. История государственно-частного партнерства // Бизнес, менеджмент и право. Научно-практический экономико-правовой журнал URL: http://bmpravo.ru/show_stat.php?stat=934 . 23.История США. Под ред. Г. Н. Севостьянова // т.1. М.: Наука. 1983 24.Строльман А.П. 0 производительности Уральских горных заводов со времени их основания // Горный журнал. 1872. Ч. 1. Кн.1. 25.Струмилин С.Г. История черной металлургии в СССР. М., 1954. Т. 1. 26.История отечественного государства и права / Под ред. Т. Е. Новицкой. ч. 1,2. М.: Норма. 2017. 27.Шандра А. В. В. И. Геннин на Урале: деятельность и мировоззрение: дис. … канд. ист. наук: 07.00.02. Екатеринбург. 1998. 28.M. Richards, K. Calder, A. Hadriil. The Public-Private Partnership Law Review // 4th edition. 2018. 29.Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter. MegaProjects and Risk: An Anatomy of Ambition. 2003. 30.Link, Albert N. Public Private Partnership. 2006. 31.Hamilton A. Report on Manufactures. 5.12.1791. 32.Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA).
2004. 33.Xavier Bezançon. Presse des Ponts et Chaussées. 2000 years of History of Public-Private Partnerships. Xavier Bezançon. Presse des Ponts et Chaussées. 2004. (in French).
Приложение
Генезис Государственно-частного партнёрства Заключение
договора
XVI – XIX вв М ежду СССР и
Основой взаимодействия партнёров являются акционерной
Первая концессия Создание
развитые экономические отношения, компанией
по передаче «Зелёной
уменьшение расходов в государственном «Лена Голдфильдс»
природных недр в книги» по
Франция бюджете при распределении рисков ГЧП
районе М илано де Строительство
Адам де К рапон Создание США СССР
М едизано первой железной
- концессия на научной Создание Основание Проект
дороги Принятие закона
Италия объекты базы в «Американского компании Борисова по
РИ о ГЧП
в долине р. К ро Новом Философского постройке
«Амторг» Англия VI – III вв. мире общества» жд в
Россия, США до н.э. Сибири 2019
XI вв 1400 1481 – 1487 1554 1558 1631 1666 1714 1742 – 1765 1799 – 1869 1923 – 1937 1986 1992 2005 — 2016
Древняя Русь Россия
Начало работы
Русь Пожаловани РИ
Вирники, Строительство Российско- Россия
т.е. сборщики
- Новгородско- е земель первого курорта Американской Строительство
США Строительс
дани Литовский договор купцам «М ерцинальные К омпании Евротоннеля
США Проект электронного тво
между купцами Строгановы воды» телеграфа
52 wks «Западного Древний Рим
- Договор Новгорода с Открытие первой
м Иваном скоростного Древний Иран Ганзой медицинской школы
Грозным Строительство диаметра»
- Прекариум южного канала под РИ
- Коммодат рук-ом П.П. Рике Phase II
Строительство Принятие
- Улиточные фермы Франция металлургического закона о ГЧП
- Деятельность завода на Донбассе Россия
откупщиков
Вторая
Первая Великая М ировая
М ировая война Депрессия Война
Древность и Средневековье 1914 – 1918 1929-1933 1940-1945
Прообраз ГЧП носил исключительный интерес
государства, впоследствии появляется Новейшее время
заинтересованность в обеспечении публичного Закрепление института ГЧП на нормативном
интереса уровне в наднациональном и национальном
праве.
