Теоретическую и методологическую основу исследования составили ряд международных договоров, а также учебники, труды, монографии и публикации отечественных и зарубежных авторов по вопросам местного управления и самоуправления. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в комплексном сравнительном исследовании органов местного самоуправления и самоуправления в Республике Беларусь.
При написании работы и распространении темы диссертации использовались следующие методы: формально-правовой метод, метод системного анализа, комплексное исследование, сравнительное правоведение.
дипломной работы включает: титульный лист, содержание, введение, три главы с разделами к ним, заключение, список использованных источников. Дипломная работа выполнена на 64 листах компьютерного текста.
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие, назначение и виды органов местного управления
В систему механизма государственного управления входят органы местного самоуправления и самоуправления. В отличие от иных государственных органов — Парламента, Совета Министров, судов, прокуратуры, Комитета государственного контроля, наименования которых отражены в названиях соответствующих разделов или глав Конституции Республики Беларусь, — органы местного управления там не упоминаются. Они обсуждаются в разделе V Конституции «Местное самоуправление и самоуправление». В этом разделе (ст. 17) законодатель раскрывает суть местного управления и самоуправления и только упоминает местные исполнительные и распорядительные органы. Такой подход снизил роль местных властей и разрушил систему государственных и правительственных агентств1.
В конституциях других стран рассматриваемый вопрос решен по-разному. Например, в Конституции Японии глава 8 называется «Местное самоуправление», хотя четыре ее статьи касаются органов местного самоуправления. В Конституции Франции раздел XII называется «О территориальных общностях, органах местного самоуправления». В Конституции Италии раздел V называется «Области, провинции и коммуны». Вначале в нем ведется речь о территориальных единицах, а затем (ст. 121) об органах области. В конституциях некоторых стран (например, ФРГ) вообще отсутствует специальный раздел или глава о местных органах управления. Управление тесно связано с органами, его осуществляющими. Тем не менее, раздел V Конституции Республики Беларусь правильнее было бы назвать «Органы местного управления и местного самоуправления» [12. с. 78].
Правовые основы местного самоуправления
... в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам ...
В Конституции БССР 1978г. название раздела VI соответствовало его содержанию и отражало местный уровень органов государственной власти и управления. Он назывался «Местные органы государственной власти и управления в Белорусской ССР» 2. Конституция Республики Беларусь 1994г. по существу воспроизвела название, которое было в Законе Республики Беларусь от 1993г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Статья 117 Конституции в ее нынешнем виде также сформулирована недостаточно точно. Он говорит: «Местное управление и самоуправление осуществляются гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы…». Отсюда следует, что местное управление осуществляется гражданами и местными советами, а самоуправление осуществляется исполнительными и административными органами. Это несоответствие объясняется тем, что термин «самоуправление» стоит за термином «управление». Это соответствует заголовку Раздела V Конституции, но не соответствует текущей ситуации.
Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» устранил указанные упущения. В настоящее время вышеупомянутый закон определяет правовой статус местных властей. Закон соответствует нынешнему положению местных властей, но считается правовым актом 1991 года. В 1991г. рассматриваемый Закон был издан под названием «О местном самоуправлении и местном хозяйстве». По содержанию он значительно отличался от действующего. Например, местные Советы тогда назывались Советами народных депутатов, был другой правовой статус нынешних органов местного самоуправления. Более правильным было бы принять новый закон, а не руководствоваться старым с многочисленными существенными (коренными) изменениями и дополнениями в новой редакции.
В действующем Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсутствует четкое определение органов местного управления, лишь в части 2 статьи 1 установлено, что они образуют единую систему, состоящую из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций [7. с. 3].
Как следует из содержания главы 2 «Органы местного управления», председатель исполнительного комитета (ст. 10) является одним из видов органов местного управления. С этим можно было бы согласиться, если бы председатель исполкома был в списке ч. 2 ст. 1 закона. Однако он в нем отсутствует. По сути, решение вопроса о председателе исполкома — это лишь продолжение выступления о исполкоме, в котором участвует его председатель. Другими словами, статья 10, озаглавленная «Председатель Исполнительного комитета», неуместна в этой главе. Вторым типом местного самоуправления считается местное самоуправление. Ее статус закрепляется в статье 11 данного Закона. В рассматриваемом Законе не выделяются в отдельный вид органов местного управления отделы, управления и иные структурные подразделения исполнительного комитета (местной администрации).
Исполнительный комитет определен в статье 9 закона как исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельского совета. В этом определении названы два признака исполнительного комитета: во-первых, он — территориальный орган; во-вторых — исполнительный и распорядительный. Территориальный масштаб деятельности присущ, по сути, любому государственному органу. В данном случае в него вкладывается особый смысл. Деятельность исполкома распространяется на всю заинтересованную территориальную единицу — область, район, город, поселок, сельский совет. Это означает, что исполнительный комитет способствует целостности и справедливому развитию территориального образования, тем или иным образом распространяет полномочия на все организации, расположенные на его территории. Иных подобных органов в территориальных единицах не существует. На территории области, района, города, поселка и сельсовета могут находиться органы государственного управления с соответствующим территориальным масштабом деятельности, но с другим статусом, целями и задачами, например налоговые органы, органы Министерства обороны и др. Их деятельность не столь универсальна, как деятельность исполкомов. Они тесно взаимодействуют с исполкомом, так как в определенном смысле хозяином на рассматриваемой территории является только он.
Представительные и исполнительные органы местного самоуправления
... В 17-м в. местное управление бюрократизируется:устанавливается система приказно — воеводского управления на местах. Воевода, назначенный центральной властью, первоначально контролировал губные и земские органы, не вмешиваясь в их сферу деятельности. Считается, что развитию местного самоуправления ...
Вторым признаком законодатель называет то, что исполнительный комитет является исполнительным и распорядительным органом, т.е. исполнительный комитет определяется через понятие «исполнительный и распорядительный орган». Фактически, исполнительный комитет как орган государственного управления может обладать только качеством своей работы. Термин «исполнительный» подчеркивает, что рассматриваемый орган предназначен для выполнения чьих-либо приказов. Раньше исполкомы являлись органами местных Советов и их основной задачей было исполнение решений последних. Так, в соответствии со статьей 46 Закона БССР «О городе, районе в городском Совете народных депутатов» исполнительным и распорядительным органом города районный Совет народных депутатов являлся исполнительным комитетом, избираемым из числа депутаты. Он руководил государственным, экономическим и социально-культурным на территории соответствующего совета на основании решений совета, который его избрал, и высших органов государственной власти и управления.
Нынешние исполнительные комитеты с их отделением от Советов, трансформацией своего статуса и установлением вертикали управления утратили свое прежнее основное предназначение и остались только органами власти. В связи с этим уже нет необходимости называть указанные органы исполнительными. Подобное объяснение относится и к термину «распорядительный». Раньше употребление этого термина наравне с «исполнительным» подчеркивало, что исполком был не просто исполнительным органом Совета, но и распорядительным, т.е. мог решать вопросы как входящие в компетенцию Совета, так и иные, исполняя решения вышестоящих государственных органов [40. с. 65].
Следовательно, название рассматриваемых исполнительных и распорядительных органов определяется их прошлым статусом. Теперь, когда их статус изменился, было бы нормально изменить имя, чтобы оно соответствовало их реальной ситуации. Определения «исполнительная» и «административная» теперь характеризуют деятельность, которую они осуществляют как органы управления, но не раскрывают ее сущности, их основной цели. Основное назначение исполкомов — осуществление исполнительной власти на территории области, района, города, поселка, сельского совета. Подобный вывод вытекает из ч. 2 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». По его словам, исполнительные комитеты являются частью системы исполнительной власти. К ним больше подошло бы название «местная администрация», «местный комитет», «мэрия» и т.д. В этом законе ничего не говорится о том, что исполкомы являются коллегиальными органами и органами общей компетенции.
Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь (2)
... гражданами и руководителями местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов (ст.118,119 Конституции Республики Беларусь). Основная задача местного управления и самоуправления в Республике Беларусь - решение ...
Коллегиальность проявляется в их составе и основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполнительного комитета. Основной формой работы являются заседания. С учетом вышесказанного рассматриваемому органу можно дать следующее определение: «Исполнительный комитет является коллегиальным органом местного управления общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть на территории области, района, города, поселка, сельсовета».
Существует три вида исполнительных комитетов:
1. первичный уровень — сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения);
2. базовый уровень — городские (городов областного подчинения), районные;
3. областной уровень — областные и Минский городской.
Второй тип местного самоуправления — это местное самоуправление. Местная администрация определяется в статье 11 вышеупомянутого закона так же, как исполнительный и распорядительный орган на территории городского округа. Она, подобно исполнительным комитетам, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти [34. с. 91].
Местная администрация — это коллегиальный орган местного самоуправления общей компетенции, состоящий из главы местной администрации, его заместителей и членов местной администрации. Местная администрация образована после ликвидации областных Советов депутатов и их органов в городах с опубликованием указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 года. № 383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления». Пункт 2 Указа гласит: «Создавать местные администрации с правами юридического лица на территории районов в городах». Они были правопреемниками исполкомов областных Советов депутатов в городах. По этой причине местные администрации, по сути, являются исполкомами, только с другим, более точным названием и несколько измененной юридической формой. К органам местного управления следует отнести отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций).
Они имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и определенную обособленность от исполнительных комитетов (местных администраций).
Отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций).
Однако это не может повлиять на признание их в названном выше качестве, потому что рассматриваемые органы — не просто структурные части исполкомов (местных администраций), а отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.
Следовательно, понятие «субъекты местного самоуправления» носит собирательный характер. В него входят местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов (местных администраций).
Муниципальное управление
... менеджмента, на основе которого формулируются его концепции. Цель данной курсовой работы, Задачей же данной работы Определение характера государственного управления Концепция государственного управления Термин «государственное управление», вероятно, не потеряет своего важнейшего значения в практике ...
Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Их основные задачи — решение вопросов местного значения с учетом национальных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Эти задачи определяются основной целью местного самоуправления.
Основные особенности органов местного управления заключаются в том, что они, во-первых, призваны осуществлять местное управление; во-вторых, действуют в пределах административно-территориальной единицы: области, района, города, поселка, сельсовета; в-третьих, являются низшим звеном в системе органов государственного управления; в-четвертых, представляют значительную часть местных органов государственного управления.
Понятие «местное самоуправление» шире, чем понятие «местное самоуправление». В него включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям).
У них своя система, они часто действуют в рамках административно-территориальных единиц, но от имени республиканского органа выполняют задачи центра. Указанные органы осуществляют государственное управление на местах, т.е. налицо централизация, которая предполагает наличие органов на местах, зависящих от центра функционально и в порядке подчиненности. Местное самоуправление с помощью этих органов осуществляется с минимальным учетом местных условий и особенностей. Такие органы проистекают в основном из национальных интересов, интересов того или иного ведомства.
1.2 Порядок образования и состав исполнительных комитетов (местных администраций)
Порядок образования названных органов состоит из двух этапов. Первый этап заключается в назначении их руководителя. На втором этапе назначаются вице-президенты, члены исполкома и местной администрации.
В соответствии со статьей 119 Конституции руководители данных органов назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в порядке, установленном и утвержденном им в должности компетентными местными Советами депутатов. Часть 1 статьи 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» воспроизводит указанную статью Конституции. На практике только президенты облисполкомов и города Минска назначаются президентом и утверждаются Советами депутатов1.
Председатели исполнительных комитетов базового уровня (городских (городов областного подчинения), районных) назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением председателя областного исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом депутатов. Аналогичная процедура применяется к главам местных администраций, которые подлежат утверждению Советом депутатов, поскольку последних в городских районах нет. Суть утверждения — формализация, придание чьим-либо предыдущим действиям окончательного юридического характера.
Утверждение Советом депутатов Президента исполкома, назначаемого Президентом Республики Беларусь, имеет несколько иное значение. Это заявление выражается в принятии Советом на заседании правового акта, соответствующего решения. Между тем, данное решение не влечет и не может повлечь никаких юридических последствий, изменения статуса лица, назначенного Президентом, поскольку решение Президента является окончательным. Даже если Совет не согласится с позицией президента, он не сможет ничего изменить. Таким образом, фактически сессионный совет не утверждает должность, а только принимает к сведению, утверждает волю президента. Необходимость в этом существует по той причине, что Совет должен знать председателя исполнительного комитета, с которым придется взаимодействовать в работе [33. с. 68].
Административно-правовые формы в деятельности исполнительной ...
... административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и администраций органов МСУ; неправовую форму (организационно-техническую и материально-технического обеспечения). Организационно-правовая является смешанной ...
Председатель сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) исполнительных комитетов одновременно является председателем сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) Совета депутатов (ч. 2 ст. 20 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).
По этой причине он никем не назначается, а избирается из числа депутатов на заседании Совета, соответствующем тайному голосованию, и выполняет свои функции до открытия первого заседания Совета нового созыва. Вероятно, подобный порядок занятия должности председателя исполнительного комитета первичного уровня следует считать исключением из общего порядка, установленного статьей 119 Конституции, и объясняется он небольшим масштабом деятельности и объемом работы по сравнению с иными видами исполнительных комитетов. На втором этапе назначаются заместители председателя исполнительного комитета, главы администрации и члены исполнительного комитета (администрации).
Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Подобный порядок установлен и для назначения первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами (секретаря) и членов районного, городского, поселкового, сельского исполнительных комитетов, лишь согласование кандидатур осуществляется с вышестоящим исполнительным комитетом.
Несколько иной подход в назначении заместителя (заместителей) главы местной администрации и членов местной администрации. Заместитель местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем горисполкома. Остальные члены местной администрации, а также ее сотрудники назначаются и освобождаются от должности главой администрации.
Действующее законодательство не определяет порядок и юридические последствия утверждения. Согласен — это означает получение согласия, разрешения Президента Республики Беларусь или вышестоящего исполнительного комитета в лице его руководителя на назначение конкретного кандидата на указанные должности. На практике процедура согласования состоит из представления установленных документов (например, листка по учету кадров с фотографией, представления отдела, управления облисполкома, Минского горисполкома, рай (гор) исполкома) в Администрацию Президента Республики Беларусь, в управление кадров облисполкома, изучения их соответствующими лицами, собеседования с кандидатами, рекомендуемыми на должность, и получения письменного согласия на назначение. Если согласие не будет получено, то компетентное лицо не вправе назначить представленную им кандидатуру на предполагаемую должность [32. с. 14].
Система управления охраной труда в Республике Беларусь
... деятельности имеет создание государством системы финансовой, материальной и научной охраны труда на всех уровнях управления. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь О некоторых мерах по организации охраны труда в Республике Беларусь, принятым в 2000 году, ...
Поэтому утверждение является важным официальным, юридически значимым актом как на первом, так и на втором этапе формирования исполкома. Без получения согласия дальнейшие действия со стороны соискателя — председателя исполнительного комитета, ответственного в отношении соискателя на должность, — невозможны. Координация также позволяет узнать уровень профессиональной подготовки и есть ли у кандидата на должность другие качества, которыми он должен обладать. Несмотря на особое значение согласования кандидатур на должности председателя исполнительного комитета и заместителей председателя, оно излишне по отношению к иным членам исполнительного комитета. Во-первых, они работают на общественных началах, во-вторых, являются руководителями, как правило, подразделений исполнительного комитета, и их кандидатуры уже согласовывались с вышестоящими аналогичными звеньями до назначения на занимаемую должность.
Срок действия исполнительных комитетов, как и местных администраций, в действующем законодательстве не установлен. Лишь в части 2 статьи 10 указанного Закона определен срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) исполнительных комитетов. Он равен сроку полномочий соответствующего Совета, т.е. четырем годам1. Исполнительные комитеты и местные администрации являются органами местного управления постоянного действия. В предшествующем законодательстве рассматриваемые сроки устанавливались и для них. Так, в части 4 статьи 14 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» было записано: «Председатель исполнительного комитета назначается на пять лет и имеет право занимать должность не более двух сроков подряд». Когда исполнительные комитеты были органами местных Советов депутатов, то срок их полномочий увязывался со сроком деятельности Совета. По Закону БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов БССР» городской, районный в городе Совет народных депутатов избирался сроком на два с половиной года. В настоящее время местные Советы депутатов избираются на четыре года. Прекращение срока полномочий председателя первичного уровня исполнительного комитета не влечет за собой прекращения деятельности остальных членов исполнительного комитета. Они действуют постоянно. Таким образом, местный исполнительный комитет (местная администрация) состоит из председателя исполнительного комитета (главы администрации), заместителей председателя исполнительного комитета (главы администрации), управляющего делами (секретаря в исполнительных комитетах первичного уровня), членов исполнительного комитета (местной администрации).
Количество членов определяет сам исполнительный комитет (местная администрация).
Такой состав имеют собственно исполнительные комитеты, местные администрации как коллегиальные органы местного управления.
В понятие исполнительных комитетов (местных администраций) как учреждений включаются их отделы и управления, главные управления и другие подразделения. Такие подразделения отсутствуют у сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) исполнительных комитетов. Отделы и управления образуются для руководства отдельными сферами на территории области, города, района. Например, организационная Новополоцкого городского исполнительного комитета включала: управление по экономике и рыночным отношениям; управление капитального управление архитектуры, градостроительства и землепользования; управление делами; отдел по управлению коммунальной собственностью, разгосударствлению и приватизации; отдел торговли и сферы обслуживания; отдел по учету, распределению жилой площади; отдел социальной защиты; отдел культуры; отдел образования; отдел по физкультуре, спорту и туризму; отдел информации; отдел внутренних дел; финансовый отдел и др.
Система корпоративного управления: формирование совета директоров
... советом директоров своей роли в системе корпоративного управления зависит от многих факторов: количественного состава СД, соотношения между числом исполнительных и неисполнительных директоров, совмещения или разделения обязанностей председателя ... выполняли данное правило12 ); комитеты СД по аудиту, ... объективность при оценке работы исполнительных должностных лиц. ... перехода к модели с разделением ...
1.3 Подотчетность и подчиненность органов местного управления
Местные исполнительные комитеты (местные администрации) подотчетны и подконтрольны, т.е. они обязаны отчитываться перед соответствующим органом, должностным лицом, представлять им необходимые сведения, данные, делать сообщения, доклады о своих действиях, работе и находиться под контролем. Это означает, что исполнительные комитеты (местные администрации) проверяемы, находятся под наблюдением с целью проверки. В частях 6, 9 статьи 9 и частях 9 статьи 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установлено, что областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в их компетенцию. Исполнительные комитеты первичного и базового уровней подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным комитетам. Кроме того, исполнительные комитеты ответственны перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его компетенции. Исполнительные комитеты по мере необходимости, но не реже одного раза в год должны докладывать о своей деятельности Совету, а также информировать граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.
Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она не реже одного раза в год должна отчитываться о своей работе перед городским исполнительным комитетом, а также информировать граждан о своей деятельности.
Таким образом, к исполкомам и местным администрациям применяются различные формы контроля, как по вертикали, так и по горизонтали. По вертикали контроль осуществляется вышестоящими органами, по горизонтали — местными Советами депутатов и гражданами. По вертикали контроль осуществляется в форме представления отчетов, т.е. проявлением инициативы подконтрольного органа, а также в форме проведения проверок — проявлением инициативы со стороны компетентных контролирующих вышестоящих органов по отношению к нижестоящим.
Контроль по горизонтали осуществляется местными Советами в форме заслушивания отчетов исполнительного комитета и в форме ответственности исполнительного комитета перед Советом. Доклад делает председатель, заместитель председателя исполнительного комитета на заседании Совета в виде устного сообщения. Не исключаются прения, после которых выносится решение «принять к сведению сообщение председателя (заместителя председателя) исполнительного комитета». Только таким может быть решение по результатам доклада. Доклад делается для того, чтобы проинформировать депутатов о результатах своей деятельности. Исполком не отчитывается перед Советом, он подотчетен Президенту Республики Беларусь и вышестоящему исполнительному комитету. Однако Совет как представительный коллегиальный орган самоуправления на территории, на которой действует и исполком, должен быть осведомлен о работе органа местного управления. Например, Минский городской Совет депутатов 24 октября 2001 г. заслушал и обсудил информацию начальника финансового управления Минского городского исполнительного комитета о ходе исполнения бюджета города Минска за 9 месяцев 2001 г. и издал по его результатам решение, в котором записал принять к сведению информацию (п. 1) и дал несколько предписаний исполнительному комитету в «принять необходимые меры», «произвести дальнейшее формирование стабилизационного фонда», «обеспечить своевременность и полноту расчетов по заработной плате», «принять меры».
Вещные права в гражданском праве Республики Беларусь
... уделяется вещному праву, понятию права хозяйственного ведения и оперативного управления и т. д.. Так, Точилин В. В. в своей работе «Право оперативного управления и право хозяйственного ведения: ... ограниченных вещных прав 1 Вещные права в гражданском праве Республики Беларусь В истории национального права судьба прав собственности складывалась по-разному. Следуя примеру прав собственности, можно ...
Законодатель установил, что Совет депутатов заслушивает отчет исполнительного комитета по определенным вопросам его деятельности, в то время как в части 9 статьи 9 этого же Закона предписано исполнительному комитету по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывать о своей деятельности Совету и информировать граждан. Таким образом, в данном Законе не делается различия между «отчетом» и «докладом», что не совсем правильно с юридической точки зрения. Вероятно, исполнительный комитет должен держать отчет лишь перед органом, которому он подотчетен и подконтролен. Таковыми в соответствии с частью 6 статьи 9 данного закона являются Президент и Совет Министров (частично).
Более того, отчет, как правило, не ограничивается отдельными вопросами, а охватывает всю деятельность подотчетного. Он нечто более весомое, юридически значимое по сравнению с докладом или информацией. По его результатам могут приниматься обязывающие решения, предписания. Анализ правового статуса Совета депутатов свидетельствует о том, что он не обладает подобными полномочиями в отношении исполнительного комитета.
Законодатель установил ответственность исполнительного комитета перед соответствующим Советом, но ограничил ее вопросами, отнесенными к компетенции Совета. Подобная обязанность исполнительного комитета перед Советом и право Совета по отношению к исполкому носят символический характер, поскольку отсутствует реальная возможность Совета воздействовать на исполком. Совет не обладает полномочиями властного, принудительного воздействия на исполнительный комитет. Он не может привлечь исполком, его руководителей ни к одному виду юридической ответственности. Следовательно, ответственность исполнительного комитета перед Советом в лучшем случае сводится к определенной моральной обязанности. Исполнительный комитет ответствен перед Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Основными из них являются: программы экономического и социального развития; исполнение бюджетов; местные налоги и сборы; организация управления и распоряжение коммунальной собственностью; утверждение в должности председателя исполнительного комитета; отмена распоряжений председателя исполнительного комитета, решений исполнительного комитета в случае несоответствия их законодательству Республики Беларусь; определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; организация охраны общественного порядка и защиты прав граждан.
Вторая форма контроля по горизонтали выражается в предоставлении исполкомом информации гражданам о своей деятельности не реже одного раза в год. Информация, как правило, доводится до сведения на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Подобные сообщения могут доводиться до сведения граждан по местному радио, телевидению, с помощью местной периодической печати. Контроль за деятельностью исполнительных комитетов по горизонтали не только желателен, но и необходим. Однако более эффективным является контроль по вертикали. Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она обязана не реже одного раза в год отчитываться о своей работе перед городским исполнительным комитетом. Городские Советы по предложению соответствующих исполнительных комитетов утверждают сметы расходов местных администраций, а также отчеты об их исполнении. Местная администрация обязана не реже одного раза в год информировать граждан о своей деятельности [40. с. 45].
ГЛАВА 2. ФУНКЦИИ И КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Основные функции органов местного управления
В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяются в отдельную статью функции исполнительных комитетов (местных администраций), а приводятся вместе с другими вопросами, относящимися к статусу исполнительных комитетов. Такой подход затрудняет поиски применения соответствующих правовых норм и ссылки на них.
Основные функции исполнительных комитетов тесно связаны с их задачами. Они конкретизируют, детализируют задачи и не могут выходить за их рамки.
Следует различать функции исполнительного комитета и председателя исполнительного комитета, местной администрации и главы местной администрации. Исполнительные комитеты обладают основными функциями.
Функцией, способствующей связям исполнительного комитета с Советом, является разработка и внесение для утверждения в Совет схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью. Исполком разрабатывает и вносит для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан, проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их исполнении. Названные функции являются, таким образом, совместными для исполнительного комитета и Совета. Если первый готовит материалы, проекты документов, предложения, то второй их утверждает. Утверждение — это не механическое действие. Оно сопровождается обсуждением предложенных проектов документов, внесением изменений, дополнений, т.е. Совет активно участвует в их доработке, совершенствовании. В данном случае Совет как бы возвышается над исполнительным комитетом, проявляет властвование. Его воля здесь превалирует над волей исполкома. Он может утвердить внесенные проекты или их отклонить. В законодательстве не урегулирован вопрос о том, может ли отклонение проекта (или проектов) продолжаться бесконечно. Рассматриваемое действие Совета не идентично утверждению назначенного Президентом Республики Беларусь или вышестоящим исполнительным комитетом председателя исполнительного комитета. В последнем случае производится утверждение после принятия окончательного решения, в первом — только его проекта. Не предусмотрены рычаги, с помощью которых можно было бы воздействовать на Совет в случае установления факта, что отклонение предложенных исполкомом проектов происходит без достаточных на то оснований. В пункте б статьи 98 Конституции предусмотрено, что Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь может принять решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. Вряд ли можно считать нарушением законодательства неоднократное отклонение проектов документов, вынесенных исполкомом Совету на утверждение. Не оговорена подобная причина и в статье 27 «Досрочное прекращение полномочий (роспуск) Совета» Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [16. с. 840].
Следовательно, Совет депутатов как орган местного самоуправления при осуществлении указанных функций оказывается выше местного исполнительного комитета как органа местного (государственного) управления.
Функция обеспечения осуществляется в целях соблюдения Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнения решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции (п. 3 ст. 9),
