1. Понятие и разграничение полномочий региональных и муниципальных органов управления
1.1 Местное самоуправление
Россия все еще делает первые шаги к введению различных правовых норм, касающихся сущности, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых норм. В то время как усилия по обеспечению того, чтобы закон и возможность его применения объединились, как федеральные, так и региональные государственные органы и сами органы местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Многие вопросы местного самоуправления остаются нерешенными. В их числе:
- отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, политология, социология;
- непоследовательность практики муниципального строительства — существование различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, в угоду региональным и местным элитам;
- противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху;
- существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности и политической апатии масс;
- отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого кадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления;
- недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;
- слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур;
- недостаточность пропагандистской просветительской деятельности, направленной на разъяснение широким народным массам феномена местного самоуправления;
- законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию. И это в контексте геополитических, пространственных, национальных, демографических характеристик России приводит скорее к отрицательным, чем к положительным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны. В конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Поэтому многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также решаются органами региональной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
- неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях, к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
- нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения. Также местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
Взаимодействие органов государственной и местной власти
... местного самоуправления и наделения местных органов власти широкими полномочиями. Сущность местного самоуправления часто выводится не из его научной и правовой природы, а как оппортунистический ответ при соответствующих политических условиях. Правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Взаимодействие государства и местного самоуправления ...
Термин «местное самоуправление» по-прежнему наполняется более точными значениями и проникает в более широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс также свидетельствует об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в строительстве государства. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В связи с этим понимание термина «местное самоуправление» — одна из самых принципиальных проблем. В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но в то же время он имеет разные значения. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местная автономия, согласно Конституции Российской Федерации, относительно самостоятельна и имеет место в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено общими условиями жизни.
Региональное управление и местное самоуправление
... или муниципального хозяйства. 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КУРСОВОЙ РАБОТЫ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ» Особенность курсовой работы заключается в необходимости решения конкретной экономической задачи на основе изучения литературы, фондовых материалов, анализа ...
Местное самоуправление — важный элемент всей системы государственного управления, во многом определяющий всю государственную структуру.
Для обеспечения эффективности взаимодействия региональных и муниципальных органов власти необходимо четко понимать оба этих уровня власти. Для решения этой задачи очень важным представляется объединение усилий представителей различных наук, в частности, экономических, управленческих и юридических. Правовая формулировка экономической и управленческой категорий вызывает необходимость сопоставления терминологии и понятийного аппарата названных наук. Только так можно гарантировать полное и адекватное нормативное отражение реальных задач менеджмента, а также рациональное использование правовых средств для повышения их эффективности.
Под уровнем управления нами понимается часть системы управления государством (и прежде всего система органов управления), действующая в определенных территориальных границах.
Термины «региональное и муниципальное правительство» как таковые практически неизвестны российской правовой системе, хотя они довольно прочно укоренились в экономической и управленческой литературе.
1.2 Понятие регионального и муниципального управления
«Управление» — многоаспектное явление и традиционно рассматривается по крайней мере с двух позиций — в широком (как любое властное воздействие субъекта управления на объект) и узком (специальном) смысле (как постоянная оперативная исполнительно-распорядительная деятельность специальной системы органов — исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления).
именно благодаря статусу этих органов и механизму его реализации система управления обретает свою правовую форму.
Понятия «региональный», «регион» также неоднозначно трактуются в российских и зарубежных научно-нормативных источниках: экономический регион, географический регион, регион как территориальная единица. В управленческом же смысле «регион» представляет собой средний, промежуточный уровень управления между общегосударственным и местным (муниципальным).
Термин «муниципальный» в российском законодательстве означает «связанный с местным самоуправлением» и, как следствие, с территорией муниципального образования, которым может быть поселение или союз поселений. В управленческой практике иностранных государств термин «муниципальный» чаще всего относится к «муниципальному». Появление последнего обусловлено возникновением территориального сообщества граждан как результата «естественного» развития (т.е. независимо от воли государства или отдельного члена сообщества, а в силу факта совместного проживания на определенной территории).
В этой связи муниципалитет выступает как власть в границах территориальной единицы, сложившейся исторически («естественным путем») как место компактного проживания граждан. Речь идет о городских и сельских поселениях (а в некоторых государствах, представляющих англосаксонскую муниципальную систему, например, в США, муниципальными единицами признаются только города и приравненные к ним населенные пункты).
В них менеджмент максимально приближен к населению и в основном направлен на удовлетворение насущных потребностей жителей и поддержание местной экономики.
Организация деятельности управления в органах адвокатуры
... в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия адвокатов. В статье 4 Закона об адвокатуре предусмотрено, что законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на ...
Приведенные выше примеры показывают, что термины «регион» и «муниципалитет» могут использоваться в различных аспектах: с одной стороны, для обозначения определенной территории, а с другой — для характеристики уровня управления. При этом «уровень управления» и «территория, в границах которой действуют органы управления» — тесно взаимосвязанные понятия, т. к. управление всегда распространяется на определенную территорию — «административно-территориальную единицу». Причем наименование уровня управления и этой территориальной единицы могут даже совпадать: так, например, во Франции территориальная единица типа «регион» была введена как результат политики деконцентрации, а затем и децентрализации государственного управления, в целях создания самостоятельного регионального уровня управления.
В то же время «уровень правительства» и «территория, на которой осуществляется это управление» — разные понятия: и региональный, и муниципальный уровни могут «деконцентрироваться» и охватывать два или более уровней территориальных единиц. Например, в Свердловской области региональный уровень власти представлен системой органов исполнительной власти, действующих как в границах всей территории области, так и в административных округах. В Московской области муниципальный уровень управления также распространяется на два территориальных уровня: на муниципальные образования «первого вида», не находящиеся в границах других муниципальных образований (районы), и на муниципальные образования «второго вида», входящие в другие муниципальные образования (поселения, сельские округа).
И региональное, и муниципальное управление представляют собой сложную систему (совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности), в которую обычно включаются цели, задачи, принципы, функции, методы, формы, субъекты и объекты управления. Юридическое оформление, как уже было отмечено выше, указанные элементы получают путем закрепления системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, их статуса и механизма его реализации, а именно: структуры этих органов, целей и задач их деятельности, принципов организации и деятельности, полномочий в определенных предметах ведения, гарантий и ответственности; порядка и организационно-правовых форм работы, а также взаимоотношений как внутри системы органов, так и с внешними субъектами (с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вертикали и по горизонтали, с хозяйствующими субъектами, с гражданами и их объединениями).
Однако саму систему назначаемых органов управления можно рассматривать как узко, так и широко. И в зарубежной практике, и в законодательстве субъектов РФ присутствуют оба этих подхода. Первый состоит в том, что в систему органов исполнительной власти, осуществляющих, например, региональное управление, включаются все действующие на соответствующей территории органы исполнительной власти — и реализующие функции центральных органов на региональном уровне, и выполняющие полномочия, относящиеся к ведению собственно региональных органов административного управления (органов исполнительной власти субъектов Федерации).
Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь (2)
... самоуправление - это власть, созданная людьми. Принципы местного управления и самоуправления Особенностью формирования органов местного самоуправления и самоуправления в Республике Беларусь является сочетание выборности и назначения. Местные Советы депутатов и другие органы территориально общественного самоуправления создаются непосредственно гражданами и руководителями местных исполнительных и ...
При втором подходе круг субъектов управления ограничивается исключительно теми органами исполнительной власти, которые осуществляют государственную власть в регионе. Точно так же можно подойти к особенностям системы муниципального управления.
очевидно, что указанное различие подходов к анализу систем регионального и муниципального управления связано со значимостью проблемы разграничения компетенций между органами власти разных уровней. Учитывая федеративный характер Российского государства и самостоятельность (включая организационную обособленность) местного самоуправления, проблема разграничения государственных полномочий между органами государственной (в том числе исполнительной) власти РФ и субъектов, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления, с другой, — является чрезвычайно важной. В этой связи наиболее значимым и приемлемым для российской практики является «узкий» подход к анализу системы регионального и муниципального управления.
Понятие механизма взаимодействия региональных и муниципальных властей и его основные элементы.
Систему взаимоотношений между региональными и муниципальными органами власти можно охарактеризовать через эту категорию управления как «механизм взаимодействия». Это подчеркивает сложный характер связей, установленных между региональными и муниципальными властями. Таким образом, механизм включает в себя набор элементов, среди которых особенно необходимо выделить адреса, принципы, виды и формы взаимоотношений между представительными органами власти регионального и муниципального уровней.
Направления взаимодействия прежде всего связываются с этапами формирования и осуществления управленческих функций на местном уровне (структурирование и организация местного самоуправления, а также реализация полномочий); принципы же представляют собой основополагающие начала, на которых строятся отношения региональных и муниципальных органов.
Не менее важными для характеристики механизма взаимодействия являются типы или типы управленческих звеньев, возникающих в процессе взаимодействия региональных и муниципальных властей. В целом, как и направления и принципы взаимодействия, они носят универсальный характер, поскольку являются формами взаимосвязи не только исполнительной, но и других органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Они возникают на всех этапах организации и осуществления местного самоуправления, т.е. по всем направлениям взаимодействия, и реализуются в различных правовых и организационных формах. Можно выделить следующие виды управленческих связей:
- разграничение полномочий;
- взаимная передача (делегирование) полномочий;
- содействие органам местной власти;
- координация;
- государственный контроль за местным самоуправлением.
Несомненно, все перечисленные выше типологии управленческих звеньев играют важную роль в системе взаимоотношений региональных и местных властей и требуют дальнейшего изучения. Однако последнее из перечисленных — координация и контроль — носит наиболее полный и «сквозной» характер, без них сложно представить реализацию какой-либо управленческой задачи. Этим объясняется особое внимание автора к данным типам управленческих связей.
Реферат функции органов местного самоуправления
... органов местного самоуправления; повышение эффективности управления муниципальным хозяйством. Развитие местного самоуправления основывается на экономических процессах. Следовательно, хозяйственную деятельность местного ... в системе власти и общественном хозяйстве; совершенствование структуры органов местного самоуправления; создание территориальной структуры местного самоуправления, обеспечивающей ...
Понятие и формы координации деятельности региональных и муниципальных органов власти.
Координация — важнейшая модальность отношений между субъектами, организационно не подчиненными управленческой деятельности. Как вид управленческой коммуникации она носит организационный характер и направлена на координацию действий и объединение усилий тех, чья деятельность координируется. Координационное общение строится на взаимном интересе субъектов: даже при наличии разных потребностей между участниками отношений, в процессе согласования создаются условия для формирования общей потребности в гармонизации интересов, что способствует развитию общих интересов. Координация имеет взаимный характер: это не только прямая, но и обратная связь, т.е. обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Поэтому не случайно отношения координации, которые устанавливаются между руководящими органами, можно отнести к категории «сотрудничества».
Как видно, в региональном законодательстве координационные формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления (т.е. органов регионального и муниципального управления в узком специальном смысле) рассматриваются в общем контексте взаимосвязей региональных и муниципальных органов. Это также объясняет тот факт, что в нижеследующем обзоре анализируются формы согласования в системе взаимоотношений не только между органами исполнительной власти, но и другими. Без такого общего подхода невозможно понять и оценить роль координационных звеньев в системе региональных и муниципальных органов управления.
Понятие и формы контроля региональных органов государственной власти над органами местного самоуправления.
Государственный контроль над местным самоуправлением осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях управления и по субъекту контрольной деятельности может быть подразделен на следующие виды:
- контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти — соответственно как Федерации, так и ее субъектов;
- контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти за законностью местного самоуправления;
- прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- судебный контроль;
- контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами.
Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, свой «набор» форм или инструментов, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти как общей, так и специальной компетенции можно отнести к административным. В широком смысле разновидностью административного контроля можно считать и прокурорский надзор, так как система органов прокуратуры по характеру функций, полномочий, организационной структуре, методам деятельности образует своего рода «подсистему органов исполнительной власти». Не вдаваясь в подробности административного контроля (включая прокурорский надзор) федерального уровня, рассмотрим особенности содержания и форм реализации административного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого органами регионального управления.
Исполнительная власть и государственное управление
... чтобы: дать понятие управления; рассмотреть социальное управление и его виды; изложить государственное управление. Субъекты государственного управления; охарактеризовать исполнительную власть; решить задачу. При ... полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функции. Следовательно, менеджмент неотделим от понятия «власть», «государственная власть". Власть управления ...
Вместе с тем, аналогичные формы правового контроля над местными автономиями со стороны региональных органов власти не получили систематического закрепления в законодательстве субъектов Федерации. Это также объясняет недостаточную практическую проработку этих форм. Обобщая заложенные в законодательстве принципы взаимоотношений региональных и муниципальных органов, можно выделить следующие не противоречащие законодательству и природе правового контроля формы, которые могут быть применены органами регионального управления в целях достижения указанных задач:
- регистрация нормативного правового акта местного самоуправления: речь идет об уставах муниципальных образований, порядок регистрации которых устанавливается субъектами Федерации;
- последние, таким образом, имеют право самостоятельно определить орган, который будет осуществлять подобную регистрацию, и, соответственно, возложить регистрационную функцию на специально уполномоченный исполнительный орган власти субъекта Федерации;
- согласование нормативно-правового акта местного самоуправления;
- утверждение нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;
- обжалование правового акта местного самоуправления (действия органа или должностного лица);
- приостановление полномочий органа (должностного лица) местного самоуправления.
Формы отраслевого контроля обычно санкционируются не только общерегиональными законами о местной автономии, но и специальными законами субъектов Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
2. Взаимосвязь регионального и муниципального управления в Бурятии
2.1 Взаимоотношение органов государственной и муниципальной власти
Местная автономия — одна из форм демократии, посредством которой достигается выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. То есть: напрямую, а также через государственные и местные органы власти.
Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
Автономность местного самоуправления выражается в наличии у него субъектов местного самоуправления и полномочий, которыми обладают местные органы власти.
Организационные основы местного самоуправления в РФ
... изучения организационных основ местной автономии. Исходя из проблемы исследования сформулированы его основные задачи: проанализировать становление теории местного самоуправления в Российской Федерации с учетом мирового опыта; оценить и уяснить реальную ситуацию организационных основ местного самоуправления в РФ. Для ...
Автономия местных властей строго связана с конституционно установленными гарантиями местной автономии. В их числе:
- право на судебную защиту;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи независимыми, местные власти несут ответственность за свою деятельность перед населением муниципалитета, государством, физическими и юридическими лицами.
Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т.д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения. Также исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы упоминаем только эти факторы, так как их анализ выходит за рамки выбранной темы.
Современное местное самоуправление как форма самоорганизации населения имеет признаки как государственных, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественным и государственным институтом.
Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении принципов государства и самоуправления. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.
Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.
Принципы местного самоуправления
... "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 18). Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией ...
Кроме того: общие принципы организации и деятельности государственных органов и местных администраций. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.
Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании, как первого, так и второго.
Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.
Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.
Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем. Они связаны с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении. Также отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.
Задача местного самоуправления — обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.
Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и представительной.
Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора. Оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку.
2.2 Проблемы взаимосвязи и пути их решения
Исторически взаимоотношение региональных и муниципальных органов управления проявлялось по следующим направлениям:
- во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;
- во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;
- в-третьих, в организации работы по исполнению законов;
- в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.
Специфическим являлось взаимодействие советских органов — это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:
законности,
сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,
самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,
взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;
обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,
добровольности заключения договоров и соглашений;
взаимной ответственности,
гласности.
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:
1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,
3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов
местного самоуправления, 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:
- во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;
- во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;
- в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;
- в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.
На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.
Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.
В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.
Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.
С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например — Закон «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.
Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.
Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением).
Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах, закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.
региональный муниципальный бюджетный управление
3. Проблема взаимосвязи регионального и муниципального управления
3.1 Концепция реформирования бюджетного процесса в Бурятии
Проблема эффективного взаимодействия между двумя уровнями власти — государственной и муниципальной — одна из самых острых проблем современного политического развития страны. Вопрос реформирования отношений между региональной и муниципальной властями занимает особое место. В нем отражаются основы, логика и смысл государственного устройства страны.
Для эффективного взаимодействия региональной и муниципальной власти необходимо четкое разграничение полномочий между всеми органами власти. Именно неопределенность полномочий и предметов ведения всех уровней публичной власти стала одной из основных причин, которые вызвали потребность в углублении административной и муниципальной реформ.
Сегодня муниципальные и региональные органы власти в каждом регионе различным образом корректируют свои действия в соответствии с задачами, которые ставит перед ними новая реальность, — в частности, улучшение образовательного процесса, здравоохранения, жилищных условий, социального обеспечения и др. Действия властей в новой ситуации должны быть четко скоординированы на всех уровнях управления, что позволит выработать единую стратегию, которая обеспечит создание эффективных и экономичных решений — как для достижения краткосрочных целей, так и на более долгосрочную перспективу.
В современных условиях главы местных администраций и мэр изыскивают пути удерживания на своей территории и привлечения сторонних компаний и квалифицированной рабочей силы. Они стремятся создать в своих регионах долгосрочные позитивные экономические условия, привлекательные для инвестиций и создания нового бизнеса. Для этого они используют различные средства, в том числе:
* Предоставление вновь организованным компаниям инновационных услуг, которые позволили бы осуществить быстрое начало деловой активности и вести эффективную деятельность.
* Учреждение муниципальными и региональными властями в сотрудничестве с научными кругами и местным бизнес-сообществом центров инноваций и центров компетенции.
* Организация учебных курсов в местных институтах и создание по их окончании резерва квалифицированных кадров для новых и существующих компаний.
* Продвижение местной инновационной деятельности, туризма и бизнеса на государственном и международном уровнях и мн. др.
В Бурятии, проблемы разграничения полномочий между данными органами власти, преимущества и недостатки действующего законодательства в сфере взаимодействия региональной и муниципальной власти, а также дальнейшие пути его развития и совершенствования и другие актуальные проблемы, возникшие в процессе взаимодействия региональной и муниципальной власти. Это все, что связано с социально-экономическим развитием как любого муниципального уровня, так и региона в целом, в данном случае, в Бурятии. Если разбивать ответ на различные пункты и подпункты, то, наверное, это все то, что сегодня должно лечь в основу нашего разговора.
Обратил бы внимание, что местное самоуправление в новейшей истории России делает только первые шаги, хотя мы видим, что достаточно сильная и стройная система была до революции, как принято было говорить раньше. И многие западные страны использовали опыт Российской Империи. Сегодня существуют законодательные пробелы в отношении регионов и муниципального уровня.
— Проработав четыре месяца в должности губернатора, я обнаружил очень серьезный дисбаланс, как управленческий, организационный, на уровне муниципальных районов, так и во взаимоотношениях исполнительной власти, или, как сейчас говорят, Правительства области и районное звено. Говоря о муниципальном уровне, это наличие двоевластия. В каждом муниципальном районе существует две должности: глава района, освобожденная должность с соответствующим аппаратом, и глава администрации района. При этом рядовому человеку и даже региональной власти очень трудно разобраться, кто из них главный и кто реально является распорядителем тех или иных хозяйственных полномочий. Если смотреть закон, то там, казалось бы, все прописано. И второе: если посмотреть такой программно-целевой подход, то было очевидно: муниципальный и областной уровни не имели одинаковых задач и, соответственно, это никак нормативно не закреплялось в виде целевых программ, в виде показателей, которые в общем-то, вырастая снизу, оценивая ситуацию в каждом муниципальном уровне, составляли бы общее целое, характеризуя социальное и экономическое состояние политики в Бурятии. С учетом кризиса мы пересматриваем программу социально-экономического развития в Бурятии на ближайшие три года. Вынуждены идти на такой среднесрочный период прогнозирования с учетом сложностей анализа ситуации в 2010 году. И определились, что в течение месяца все районные муниципалитеты должны нам сдать трехлетние программы социально-экономического развития, которые будут являться базой для выработки общерегиональной программы. Этот подход нас всех нацелит на выполнение конкретных показателей, и при этом мы сможем действовать одинаковыми механизмами и инструментами.
Противопоставлять Бурятию с другим регионам, и говорить, что мы — лучшие. Опираясь на правовую базу, мы видим, что очень важно увязать работу регионального и муниципального уровня на каких-то конкретных показателях. Для этого сейчас созданы условия. Есть Указ Президента РФ, где дан целый ряд показателей, оценивающих деятельность муниципального и регионального уровней. Таких существенных показателей — десятки, но они как раз являются термометром состояния экономической и социальной жизни в конкретном районе или целом регионе. И мы определились выходить на ежегодное соглашение, где эти показатели будут четко прописаны. Соглашения будут являться тем документом, на основании которого по итогам каждого года мы будем оценивать ситуацию, видеть динамику и принимать вместе с органами власти двух уровней решения, что делать дальше, включая и персональную оценку главы администрации района, который будет за все это отвечать. Все это надо делать на основе экспертных советов, включая туда чиновников, депутатов, т.е. тех, кто входит в представительные органы, а также экспертов, ученых, специалистов, способных все оценить объективно и делать так, чтобы в результате оценка могла выводить нас на конкретные решения для принятия тех или иных программ развития данного муниципального района. Или делать какие-то кадровые, персональные выводы. Существуют две проблемы: квалификация и коррупция. Базовой проблемой является отсутствие экономической базы для свободного развития и за действия внутренних источников, включая людские ресурсы. Чем отличается Бурятия от многих регионов? Люди без всяких комплексов готовы серьезно ставить проблемы, способны обращаться к любому начальству. Все это показывает, что в Бурятии есть сильный народный дух, на который надо опираться. Это еще и говорит о том, что люди сами по себе инициативные и творческие. Если мы, как власть, сумеем опираться именно на это, использовать в хорошем смысле такой серьезный потенциал и порыв, то, конечно, мы сделаем очень сильные изменения не только в экономике, но и в обществе. В условиях постоянного дефицита денежных средств, всего того, что касается бюджета, расходной части. В этом году вынужденно были уточнить бюджет, уменьшив расходы в сравнении с планами на довольно ощутимую цифру, примерно на 20-25%. И при этом поставили задачу обязательного выполнения всех социальных программ и обязательств, даже с учетом запланированного роста, что и предусмотрено в уточненном бюджете. полностью сохранили ту или плановую цифру, которая закладывалась в поддержке сельского хозяйства. Понимая, что сельское хозяйство решает задачу экономического развития, я глубоко уверен, что сельское хозяйство на сегодняшний день является локомотивом роста, как одна из отраслей. И второе, когда говорим об устойчивом развитии сельских территорий, решая все необходимые социальные аспекты в сельских территориях и сельских поселениях, то, конечно, именно такое моно производство, как сельское хозяйство, способно выполнять или играть роль жизнеобразующей отрасли. Поэтому в условиях постоянных дотаций на муниципальный уровень со стороны областного бюджета возложена обязанность, обеспечить не просто поддержку в виде какой-то стагнации, но еще и процесс развития на уровне муниципальных районов. Что показывает практика? Передача ряда налогов на муниципальный уровень существенно увеличила налогооблагаемую базу, и по сравнению с прошлым годом поступление налогов и, соответственно, расходная часть на муниципальном уровне увеличились на 20%, или в денежном выражении на 1 миллиард 200 миллионов рублей. В условиях кризиса, который мы переживаем, это не плохой процесс. И он доказывает, что мы осуществляем ряд правильных бюджетных процессов в отношении регионов и муниципального уровня. Продолжим это делать, потому что без возможности муниципалитета управлять объектами налогообложения, особенно точечными объектами, невозможно решить в целом задачу устойчивого бюджетного процесса в регионе. Действенный механизм связи власти и народа — это то, что мы сейчас в каждом муниципальном районе открываем общественные приемные губернатора. Тем самым мы надеемся обеспечить обратную связь власти и народа, которая могла бы нас правильно ориентировать на принятие правильных решений, борьбу с тем или иным злом, показывать, какие тенденции необходимо поддерживать в обществе с помощью государственных механизмов. Действенный механизм связи власти и народа — это то, что мы сейчас в каждом муниципальном районе открываем общественные приемные губернатора. Тем самым мы надеемся обеспечить обратную связь власти и народа, которая могла бы нас правильно ориентировать на принятие правильных решений, борьбу с тем или иным злом, показывать, какие тенденции необходимо поддерживать в обществе с помощью государственных механизмов. И самое главное, практика показала, что наличие общественных приемных, возможность быстрого реагирования на жалобы или предложения граждан Бурятии, на 90% способно решать вопросы по горизонтали. Т.е. мы приходим к тому, что большая масса чиновников того или иного уровня просто не выполняют свои полномочия, то ли из-за равнодушия, то ли из-за низкой квалификации, то ли из-за злоупотребления, создания специальных схем какого-нибудь дефицита или очереди на выдачу какой-нибудь разрешительной бумажки и т.д. Поскольку у нас на сегодняшний день есть доверие населения, есть определенный политический вес, я вижу, что этот инструмент стал работать. Нерадивых, недобросовестных чиновников мы будем преследовать по закону, чтобы они не относились равнодушно к той должности, которую занимают. Т.е. понятие исполнения служебного долга не должно быть теоретическим и абстрактным. Общественные приемные сейчас показывают, что этого можно достичь.
При рассмотрении вопросов управления финансами региона и муниципальных образований показателен опыт зарубежных стран, в которых разработаны различные методические руководства, имеющие значение в формировании эффективной системы управления общественными финансами. Указанные документы выпускают международные организации, такие как Группа Всемирного банка. Организация экономического сотрудничества и развития OECD (организация экономического сотрудничества и развития), Международный валютный фонд (МВФ) и т.д.
Руководства разрабатывают и национальные ассоциации, иные государственные и негосударственные специализированные институты в соответствии с действующим национальным законодательством. Наиболее яркими примерами могут считаться подобные документы, составленные в США и Великобритании. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов, прежде всего, в систему региональных и муниципальных финансов.
Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет высокими темпами, и уже в 2007-2008 гг. федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.
По результатам ежегодного конкурсного отбора на право получения субсидий на осуществление реформы общественных финансов, проводимого среди регионов и муниципальных образований Министерством финансов РФ. Бурятия заняла четвертое место по оценке уровней программ, опереди в такие регионы, как Тверская, Вологодская, Самарская обл., и первое место по объему выделенных субсидий на реализацию программы Область получила право в 2008-2009 гг. на получение 260 млн. руб. федеральных субсидий, условием получения которых являлось полное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных Программой реформирования региональных финансов Бурятии.
Анализ исполнения бюджета области в 2008 г. показал, что годовой план доходов области был исполнен на 103%, в том числе по налоговым доходам — на 101%, а по неналоговым — 118% (табл. 2).
Доходная часть областного бюджета на 2009 год была сформирована на основании прогноза социально-экономического развития Бурятии. В условиях кризисной ситуации, по предварительным оценкам, недопоступление доходов областного бюджета может составить 1,5-2 млрд. руб.
Обеспечение экономически обоснованного объема изъятий и з доходной части позволяет увеличить собственные доходы областного бюджета. И хотя в 2008 г. отсрочек и рассрочек уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет, не предоставлялось, в условиях экономического кризиса этот инструмент финансового управления может быть востребован. Мониторинг дебиторской задолженности в областной бюджете учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности. На рис. 2 представлены сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах в областной бюджет в 2008 г. с учетом инфляции.
Одной из задач управления региональными финансами региона является управление государственным долгом области. В 2008 г. принят Закон Бурятии «О государственном долге Бурятии», утверждены методики определения долговой нагрузки на областной бюджет.
Заключение
Местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в до государственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.
