Образование — это фундаментальное право человека. Почти во всех странах есть законы об образовании, необходимые для обеспечения правовой основы функционирования системы образования. Эти законы необходимо периодически обновлять, чтобы адаптировать их к меняющимся требованиям государственной политики в области образования. Для выполнения этой задачи требуется специализированная организация, которая предоставит научную основу для таких изменений.
Наряду с государственным регулированием в образовании важную роль в этой проблеме играет и местное регулирование. Органы местного самоуправления играют важную роль в организации и функционировании системы образования в России.
Местная автономия как основа конституционного строя Российской Федерации — один из важнейших принципов организации и функционирования публичной власти в обществе и в государстве. Сегодня этот принцип рассматривается как необходимый атрибут любого демократического строя; в частности, в ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления он «должен быть признан в законодательстве страны, и по возможности, в конституции страны».
Актуальность данного вопроса подчеркивается его связью с реализацией конституционного права на образование, с гарантированной и бесплатной доступностью дошкольного и общего базового образования как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях. Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном населению, и поэтому основная нагрузка на получение и решение проблем образования лежит на местном уровне [11].
Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования регулируется одновременно несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами на уровне субъекта Российской Федерации и локальными правовыми актами.
Федеральное законодательство, регулируя общие вопросы организации образовательного процесса и принципы предоставления образования, наделяет органы местного самоуправления широкими полномочиями по созданию и функционированию дошкольных и общеобразовательных учебных учреждений, формированию финансовой базы и технического обеспечения. Однако в сфере управления местным образованием остается много нерешенных проблем.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления полномочий по обеспечению граждан России достойным образованием.
Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
... 3. областной уровень — областные и Минский городской. Второй тип местного самоуправления - это местное самоуправление. Местная администрация определяется в статье 11 вышеупомянутого закона так же, как исполнительный и распорядительный орган на территории городского ...
Предметом являются нормы федерального и регионального законодательства, нормативные акты органов местного самоуправления по реализации муниципальными органами полномочий в области образования.
Цель исследования: определить пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в сфере образования.
Для выполнения этой цели поставлены следующие задачи:
- проанализировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере образования;
- изучить нормативно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования:
- охарактеризовать муниципальную систему образования:
- выявить основные проблемы деятельности муниципального образования в сфере образования;
- оценить эффективность деятельности органов местного самоуправления муниципального образования в сфере образования.
Теоретической и методологической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов в области анализа деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Проведенное методологическое исследование основано на абстрактном методе, системном подходе, системном анализе как общенаучных методах познания.
Степень разработанности темы исследования. При работе над выпускной квалификационной работой были изучены коллективные труды и учебная литература следующих авторов: К.А. Бекяшев. П.Н. Бирюков. М.М. Богуславский, А Н. Вылегжанин. И И. Котляров. С.С. Рындин, Г.И. Тункин, К.Л. Ходжабегова, Е.Н Хазова.
Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Оренбургской области, научные статьи, периодические издания по изучаемой тематике, учебная и научная литература.
В состав выпускной квалификационной работы входят введение, два раздела, семь подразделов, заключение и список использованных источников.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
1.1 Понятие н сущность местного самоуправления Российской Федерации
Местная автономия — это понятие, состояние которого напрямую отражает проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в течение определенного периода времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах.
Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории. В России термин «местное самоуправление» стали использовать только в середине XIX в. Он был задуман как деятельность других субъектов, помимо правительства, для удовлетворения потребностей местного населения. Но чаще, употреблялось понятие «общественное управление».
Проведенные Александром I Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы. подтолкнули страну в направлении децентрализации власти, то есть к выделению местного самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные земские собрания (губернские, уездные) [29, с. 241. В их ведении находились местные хозяйственные дела. Организация местного самоуправления во время земской реформы строилась на основе социальной теории. Были определены вопросы местного значения, к которым относились вопросы финансирования медицины, народного начального образования, строительства дорог, вопросы развития промышленности и торговли и т.д.
Органы местного самоуправления
... и сборов; 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Кроме того к числу полномочий ...
Сами земства рассматривались как юридические лица — общественные объединения, характерные для социальной теории. За земствами был установлен жесткий контроль со стороны губернатора и министра внутренних дел. Земства не получали дотаций из государственного бюджета и имели собственные доходы только в виде налогов на крестьянскую землю.
Поскольку государство строго контролировало земские органы и ограничивало их самостоятельность, можно сказать, что социальная теория не получила полного выражения. Кроме того, в организации местного самоуправления того времени проявились и недостатки социальной теории. Как указывает Н.Л. Пешин. «государство передаю ряд своих вопросов на уровень земств, и они попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку мысли о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам никем не высказывались. При этом функции земств в решении этих вопросов сводились к решению хозяйственных вопросов» |33, с. 48].
В 1870 г. по примеру земской реформы была осуществлена городская реформа. 16 июня 1870 г. было принято Городовое Положение. Органами городского управления являлись городская дума и \ права. При этом прямого подчинения органов земского самоуправления городским органам не предусматривалось. Городская реформа также реализовывала постулаты общественной (хозяйственной) теории местного самоуправления [29. с. 26].
В целом, как показало время, социальная модель оказалась непригодной для социально-экономических и национально-исторических условий, сложившихся в то время в России. Поэтом) эта модель не была реализована. Но именно в это время и принадлежит понимание природы собственного местного российского самоуправления. И именно в этот момент начал формироваться национальный муниципальный закон.
Но к концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений: земства практически прекратили своё функционирование, так как их перестали посещать «гласные», т е. лица, имеющие право голоса в органах земского самоуправления. Интересы населения не были реализованы, и городские советы взяли земства под свой контроль, сделав их частью государственного управления.
Как представляется, это произошло из-за того, что идеи самодержавия с единой сильной централизованной властью не были совместимы с идеями децентрализации, то есть с идеями наделением земств собственной, автономной от государства властью, и не подчинённой ему.
Поэтому организация местного самоуправления в России стала строиться по модели теории государства, которая была популярна и более оправдана в то время на Западе. 12 июня 1890 г. император Александр III подписал Положение о земских учреждениях, которые стали входить в систему’ органов государственной власти. В них преобладала знать, а полномочия органов местного самоуправления были значительно ограничены. Но эти недостатки были исторически логичными, поскольку именно дворянство было правящим классом. Кроме того, власть самодержавия в то время была ещё очень сильна [30, с. 18].
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления
... работы является выявление характера взаимодействия между государственными и местными публичными органами. Предмет исследования – государственное управление. Объектом исследования являются органы государственной и местной автономий. Глава 1. Что такое местное самоуправление Россия пока делает первые шаги на ...
В соответствии с положениями государственной теории, земства были взяты под строгий контроль государства — государственные чиновники имели право даже формировать их. Земцы приступили к работе только в том случае, если их кандидатуру одобрил губернатор. Члены земств объявлялись государственными служащими. И это накладываю на них дополнительные требования при поступлении на службу. Но государственная модель, испытанная на практике в процессе проведения реформ земства и городского самоуправления, не стала действенной для нашей страны — не решила реальных проблем местного значения.
На следующем этапе развития отечественного территориального управления стали появляться собственные труды о местном (земском) управлении. Эту сферу активно изучали такие ученые и общественные деятели, как А. И. Васильчиков. Н М. Коркунов. Н И. Лазаревский, Г. И. Львов. В.П. Безобразов. М.И. Свешников, А Д. Градовский, Б.Н. Чичерин и др. Поэтому именно тогда и появились внутренние определения местной автономии.
При этом, по замечанию автора определения основоположников, «классиков» науки о местном самоуправлении в нашей стране (это А.И. Васильчиков. Н И. Лазаревский и В.П. Безобразов) схожи как между собой, так и с современным понятием этого института. А определения местного самоуправления некоторых общественных деятелей (Н. Муравьева Н А. Герцена. П.А. Кропоткина) были более прогрессивны и связаны с зарождающейся в стране борьбой за социальные преобразования, а именно — с движением декабристов [30, с. 43].
В начале XX в. в России была создана собственная теория муниципального (городского) самоуправления профессора Л.А. Велихова. В 1928 году он написал книгу «Основы городской экономики», в которой проанализировал наиболее распространенные теории того времени. Эта книга издается до сих пор, так как не теряет своей актуальности.
После Февральской революции 1917 г. Временное правительство расширило полномочия земских властей. Правительство пыталось превратить их в свои опорные пункты на местном уровне. Но именно тогда в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы — городские советы, наделенные более широкими полномочиями.
А после Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление вообще было отвергнуто как буржуазный институт. В советском государстве действовал принцип «Вся власть — Советам!». Это касалось и местного самоуправления. Со временем Советы народных депутатов вытеснили органы местного и городского самоуправления, хотя меньшевики и эсеры активно выступали за сохранение земских органов. Они хотели реализовать идею о разделении функций местного управления между’ ними и Советами [29, с. 281].
В советское время местное самоуправление практически не развивалось, но именно этот период становления отечественного местного самоуправления получил название «советской модели».
В 1933 г. было принято Положение «О городском Совете», в результате действия которого произошла повсеместная ликвидация системы местного са-моуправления. на смену ему пришло руководство всей страной с единым партийно-государственным аппаратом. В 70-х гг. местное самоуправление вновь привлекло внимание властей. В Конституции СССР 1977 г. появилась норма о наличии в нашей стране системы местных органов государственной власти.
В то время принцип патернализма был четко выражен в советской системе правления. Патернализм (лат «paler» — отец) — это принцип попечительства, то есть опеки госорганов над населением и местными органами. Это тип отношений между властью и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первой и «сыновью благодарность» второго за улучшение условий жизнедеятельности [12, с. 49].
Взаимодействие органов государственной и местной власти
... местного самоуправления и наделения местных органов власти широкими полномочиями. Сущность местного самоуправления часто выводится не из его научной и правовой природы, а как оппортунистический ответ при соответствующих политических условиях. Правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Взаимодействие государства и местного самоуправления ...
Позднее, в начале 90-х гг. местному самоуправлению было посвящено несколько принятых нормативных правовых актов. Это Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Также был принят Указ Президента РФ от 26 октября 1993г. под названием «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Он объявил о прекращении деятельности городских и районных Советов народных депутатов. Их компетенция была передана соответствующим органам местной власти. Таким образом, советский период в развитии местного самоуправления закончился.
В 1993 году была принята действующая Конституция, коренным образом изменившая сущность местной автономии. До принятия он считался одним из уровней государственной власти, но теперь стал особой формой публичной власти, отдельной от государственной.
В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Поэтому в развитии местного самоуправления наступил новый, современный этап, и он длится до сих пор. Данный этап характеризуется закреплением местного самоуправления в качестве основ конституционного строя и появлением современной системы законодательного регулирования этого общественного института
Россия является примером государства, в котором местная автономия строилась по разным моделям в разные исторические периоды. Первоначально, в период земской и городской реформ (1860-1870гг.) развитие земского, то есть местного управления происходило на положениях общественной теории, позднее (1890- 1900гг.) — на основе государственной, а советский период (1917-1993гг.) характеризуется развитием местного самоуправления по советской модели.
Таким образом, был сделан вывод, что внутренняя теория местной автономии развивалась под влиянием и заимствованием зарубежных теорий. Но он также имеет национальные особенности и особенности, присущие только нашей стране, поскольку на его формирование и развитие повлияли различные исторические, социально-экономические и национальные факторы.
Согласно закону [2], непосредственно регламентирующего местное самоуправление в РФ, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Местное самоуправление — это публичная власть населения административно-территориальной единицы (территориального коллектива), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладающая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти 126. с. 181. При этом государство и его органы не имеют права вмешиваться в деятельность местных автономий и их органов, осуществляемую в пределах их компетенции.
В то же время в Европейской Хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».
Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь (2)
... самоуправление - это власть, созданная людьми. Принципы местного управления и самоуправления Особенностью формирования органов местного самоуправления и самоуправления в Республике Беларусь является сочетание выборности и назначения. Местные Советы депутатов и другие органы территориально общественного самоуправления создаются непосредственно гражданами и руководителями местных исполнительных и ...
Местное самоуправление дает возможность на основе закона самостоятельно, опираясь главным образом на самоорганизацию и инициативу самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной территории.
Институт передачи власти прочно укоренился как в практике федеративных отношений, так и в контексте взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в данном случае речь идет уже не о разграничении полномочий как таковых, а только о делегировании реализации полномочий, уже разграниченных и закрепленных за каждым уровнем реализации государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством субъекты Российской Федерации осуществляют как свои полномочия, так и делегированные им федеральные полномочия. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации могут передаваться полномочия, как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
На сегодняшний день передача федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться как федеральным законом, так и на взаимной основе — соглашениями между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это вытекает из ст. 78 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части закрепленных за ними полномочий.
Детализация порядка передачи полномочий в системе исполнительной власти на основе соглашений осуществлена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом следует учитывать, что упомянутый Федеральный закон также предусматривает некоторые ограничения на заключение таких договоров. Как установлено в названном Федеральном законе (ст. 26.8).
Соглашение заключается только в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации [11, с. 56]. Таким образом, закрепляемая на уровне Конституции Российской Федерации такая правовая форма как соглашение, посредством которой возможно перераспределение уровня осуществления полномочий, допускается только в ограниченных масштабах и не может носить универсального характера по отношению к органам исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации.
«Проблемы образования в российских школах»
... В-третьих, сложная учебная программа - еще один недостаток современного образования. Несмотря на то, что современные дети более продвинутые, им все равно приходится достаточно сложно ... Из этого вытекает проблема так называемой стратификации общества. Образование, традиционно являющееся социальным лифтом, в современных условиях способствует усилению социальных контрастов. В обществе формируются ...
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) предусматривает передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этой части положения Конституции Российской Федерации детализированы в нормах отдельной главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время во взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления передача полномочий допускается только от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления на основе федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации. При этом исключается такой способ передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, как договор. Вместе с тем соглашение как форма передачи осуществления полномочий может применяться для взаимной передачи полномочий по вопросам местного значения в рамках двухуровневой системы местного самоуправления — от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и наоборот [11, с. 84].
Основной задачей право применения рассматриваемого института передачи полномочий является передача с соответствующим финансовым и материальным обеспечением оказания отдельных государственных услуг или осуществления государственных функций на тот уровень власти, на котором они могут более эффективно осуществляться. При этом в отношении передачи полномочий на уровень местного самоуправления принцип одновременного делегирования материальных и финансовых ресурсов возведен в ранг конституционного, что способствует повышению гарантий прав местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Необходимость передачи материально-финансовых ресурсов обусловлена тем, что при передаче осуществления полномочий сохраняется уровень их закрепления на основе уже произведенного разграничения, на основе которого и осуществляется разграничение доходов бюджетов разных территориальных уровней объектов собственности, необходимых для реализации соответствующих полномочий.
Передача финансовых ресурсов осуществляется в форме грантов с бюджетного уровня бюджетной системы Российской Федерации, на уровень органов государственной власти которой делегированные полномочия закреплены законодательно. Кроме того, средства от уплаты госпошлины, связанной с реализацией переданных полномочий и зачисленные в бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального образования, также используются для реализации таких полномочий.
В настоящее время субвенция на реализацию указанных полномочий рассчитывается применительно к каждому передаваемому полномочию (к группе полномочий в рамках определенной сферы ведения).
Однако в рамках изменений, предусмотренных федеральным законодательством, предлагается изменить порядок финансирования реализации переданных полномочий. В частности, предлагается установить, чтобы субвенции рассчитывались не для каждого передаваемого полномочия, а устанавливалась передача единой субвенции для реализации всех переданных полномочий для их осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления (в зависимости от того, кому передается их осуществление).
Система местного самоуправления в Российской Федерации
... общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось его настоящее возрождение. В этот период органы местного самоуправления избирались и действовали практически ... полномочий и ресурсов по уровням власти регулируются законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Управление - это внешнее воздействие, "поступающее" в систему извне. Самоуправление ...
При этом органы, осуществляющие делегированные полномочия, смогут самостоятельно определять объем финансирования для реализации каждой из делегированных им полномочий. Этот порядок, конечно, создает более широкие возможности для предоставления властям независимых прав при осуществлении этих полномочий. В любом случае средства на реализацию делегированных полномочий являются адресными и не могут быть использованы для других целей. Контроль за расходованием этих средств осуществляет целый ряд федеральных органов: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор): Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор); Счетная палата Российской Федерации и другие органы.
Однако передача субвенций не исключает возможности для субъектов Российской Федерации либо для муниципальных образований, в зависимости от того, органам власти какого территориального уровня переданы полномочия, принимать решения о дополнительном финансировании осуществления переданных полномочий за счет собственных доходов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов. На уровне, осуществляющем передачу полномочий (федеральном уровне либо на уровне субъекта Российской Федерации), остается возможность широкого контроля за осуществлением таких переданных полномочий, а также их изъятия в случае неэффективного исполнения. Такая возможность предусмотрена в контексте передачи полномочий как на основании закона, так и на основе соглашения, поскольку это условие является обязательным для любого соглашения такого типа.
На сегодняшний день Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» [3] устанавливает передачу следующей группы полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
- государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории;
- лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);
- государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);
4) подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации.
Система местного самоуправления
... системы в одномандатных округах на основе единой нормы представительства конкретного органа местного самоуправления с пропорциональной системой избрания органов местного самоуправления. Согласно Основным положениям, право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, ...
Как видно, содержание переданных полномочий в основном носит контролируемый и разрешительный характер. Такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного. начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях;
- организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);
- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
- создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.
Учет обучения детей по программам детского сада, общего начального, основного общего и общего среднего образования, отнесение муниципальных образовательных организаций к отдельным территориям муниципального района, городского округа.
Осуществление иных образовательных полномочий, установленных федеральным законом. Как отмечает И В Бабичев структуру органов местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых — наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения [12, с. 32].
Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций у правления на своей территории в целях обеспечения интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения [16, с. 29]. Сущность местного самоуправления раскрывается и в том, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы — интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.
Органы местного самоуправления обладают практически всеми признаками, отличающими орган государственной власти, прежде всего установленными в Конституции и законодательстве функциями и властными полномочиями, обеспечиваемыми государственным принуждением. Кроме этого, как и государственные органы, органы местного самоуправления имеют структуру, свои формы работы, формируются (реформируются) в точном соответствии с законом [122. с. 221].
Анализ норм Конституции, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций. Местное самоуправление рассматривается в российской и зарубежной доктрине как общественный и как государственный институт. При этом местное самоуправление не просто существует, оно развивается. Об этом говорит совершенствование базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2).
Только в 2014 году в него внесены изменения семнадцатью федеральными законами.
Система российского законодательства совершенствуется. Целью такого совершенствования является повышение эффективности управления сферами жизни российского государства и общества. Необходимо привести в систему функциональную структуру исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и их полномочий, реализуемых в различных сферах общественной жизни, упорядочить статус контрольных органов местного самоуправления, уточнить полномочия глав муниципальных образований.
Главным должно стать принципиальное отношение к местному самоуправлению как к возможности общества, населения людей самим нести ответственность за судьбу своей малой и большой родины. Важно учитывать природу и назначения института местного самоуправления. Только в этом случае правовая регламентация местного самоуправления будет иметь не проблемный, а перспективный и осмысленный характер.
1.2 Понятие и содержание муниципального образовательного комплекса по законодательству России
Совершенствование управления муниципальной системой образования обеспечивает решение сложных и трудно решаемых педагогических проблем. Сложность развития муниципальной системы образования заключается в диалектическом характере взаимодействия экономики с потребностями и возможностями общества, состоянием окружающей среды. Муниципальная система образования как инфраструктура социальной сферы отражает состояние общества — его идеологию, экономическое положение, уровень социального развития.
Развивается общество — реформируется система образования. Разработка новых информационных технологий и коммуникаций, изменение связей и отношений между педагогами — учащимися и информационно-предметной средой, возрастание значимости общечеловеческих и культурных ценностей в обучении и воспитании молодежи определяют муниципальное образование как ведущий фактор социального развития общества [35. с. 8]. Актуальность данного исследования реализуется модернизацией различных уровней системы российского образования, которая проходит в достаточно сложных условиях. С одной стороны, это связано с переходом к рыночным отношениям в экономике, с другой — с изменениями государственного политического курса страны. Это находит свое отражение в том, что в сфере образования происходят различные инновационные процессы: создаются новые типы учебных заведений, расширяется самостоятельность учебных заведений не только с финансовой, но и с образовательной точки зрения, формируется рынок образовательных услуг, разрабатываются стратегии вариативного образования, направленного на максимальный учет личностных потребностей, возможностей и индивидуальных особенностей учащихся, с компьютеризацией и информатизацией учебных заведений различного типа.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2020 года говорится о разработке и осуществлении мер активизации роли средств массовой информации в формировании культуры, воспитании гражданских качеств. «Она должна привести к достижению нового качества российского образования, которое определяется, прежде всего, его соответствием актуальным и перспективным запросам современной жизни страны». Коммерциализируются (деятельность лица или организации, предприятия, направленная на извлечении прибыли всеми способами) различные составляющие информационно-предметной среды: библиотеки, театры, дома культуры, музеи, имеющие различную ведомственную подчиненность, функционирующие изолированно друг от друга, подчас стихийно [34, с. 87].
СМИ в условиях муниципального образования отводится, пожалуй, самая главная роль, в силу меньших по сравнению с большими возможностями городов-мегаполисов для организации разнообразного досуга и обеспечения полноценной культурной жизни населения. В результате в муниципальной системе образования развитие учащихся в учебное и внеурочное время, формирование потребностей к самообразованию и саморазвитию ограничены. Таким образом, недостаточная результативность функционирования муниципальной системы образования провинциального города России, с одной стороны, обусловлена ее недостаточным материальным обеспечением вследствие финансирования по «остаточному7 принципу», что является проблемой общегосударственной, а с другой — отсутствием четкого взаимодействия различных уровней системы образования с информационно-предметной средой, которая в муниципальном образовании, в силу его специфики, имеет большее положительное влияние не только на саму систему образования, но и на всю его инфраструктуру, так как позволяет сохранять традиционность быта и обычаев населения, исторические и общекультурные ценности конкретной местности.
Муниципальная система образования России представляет собой совокупность взаимодействующих на основе целостности и преемственности образовательных программ и государственных образовательных стандартов сети образовательно-воспитательных, культурно-просветительских учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, а также органов управления. В соответствии с диверсификацией (инвестирование средств в разные активы с целью снижения рисков) муниципального образования федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
В соответствии с Законом «Об образовании» (2012 г.) к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относится:
- планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;
- формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
- обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
- регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
- создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и самоуправляемых округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
- назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных \ учреждениях соответствующих типов и видов;
- строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
- использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
- установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования:
- учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.
Создание педагогических условий построения единого муниципального образовательного пространства предполагает следующие аспекты;
- модели-программы, определяющие состояние муниципальной системы образования;
- состав и структура действий получения результатов и перехода по достижению цели;
- уровень готовности предполагает наличие мотивации у педагогов перехода на другие формы и методы воспитания и обучения учащихся;
- наличие муниципальной политики в области образования;
- программно-целевой подход, предполагающий наличие главной цели образования — развитие личности ребенка;
- создание целевой комплексной программы функционирования муниципальной образовательной системы;
- состояние материально-технической базы муниципальных учреждений образования.
В настоящее время реально существуют три направления развития муниципальной системы образования: реформирование, коррекция, модернизация традиционной системы, направленная на улучшение ее функционирования; система строящаяся на инновационных технологиях, отражающих реалии нынешнего времени, социально-экономических преобразований и характера требований общества к подготовке и развитию личности школьника: система, которая должна быть построена на основе провозглашенных принципов демократизации и гуманизации образования в русле потребностей общества
В настоящее время значение муниципального образования как важнейшего фактора самоуправления и формирования нового качества экономики и общества увеличивается вместе с ростом влияния человеческого капитала.
Целостность и системность образовательного процесса достигается: посредством осуществления единства принципов образовательной подготовки и взаимосвязи ее функций; выполнением определенных педагогических условий (учет индивидуальных и возрастных особенностей учащихся; систематическим анализом и синтезом качества образовательной подготовки; возможностью оперативной корректировки форм, методов, средств и содержания образования; самоконтролем и самоанализом; использованием средств информационно-предметной среды в интеграции с процессуально-содержательными и мотивационно-ценностными компонентами по развитию личности и профессиональной подготовке); каждый элемент образовательной структуры выполняет поставленные педагогические задачи |29, с. 241. Отметим, что основной тенденцией диверсификации образования, возникновения многовариантной образовательной системы как социально-педагогического явления, выступают: непрерывность и итеративность, стандартизация, демократизация и плюрализм образования.
Муниципальная система образования имеет диалектико-развивающий характер. В учебно-воспитательный процесс вносятся определенные коррективы. внедряются новые формы, методы, средства и методики обучения и воспитания, в результате которых система совершенствуется. В первую очередь, это проведение реформы образования. Системообразующим элементом педагогической системы являются цели. Целостность муниципальной педагогической системы обеспечивается выполнением функций обучения, воспитания. развития личности учащихся и эффективностью образовательной деятельности (коммуникативной, учебно-рецептивной и др.) [ 16. с. 124|.
Муниципальная система образования представляется целостной, когда каждый элемент педагогической структуры реализует педагогические функции, не противопоставляется всем другим и не возводится в ранг непревзойденного. Эффективность такой системы будет высокой при условии, что механизмы взаимодействия будут адекватными потребностям, с обеспечением органического единства личности учителя, индивидуальности учащегося и информационно-предметной среды. При этом высокий профессионализм, индивидуальный стиль педагогической деятельности учителя отличается неординарностью, новаторским почерком, личностным воздействием, с одной стороны, и высокой мотивацией, желанием учиться, получать знания, вырабатывать умения, навыки и развиваться, становиться личностью, с другой стороны. Это и является отличительным признаком учащихся муниципального образования.
Раскрывая личностно-гуманную основу педагогического процесса, отметим, что принципы педагогической деятельности включают и познание ребенком самого себя. Раскрывая закономерности формирования и развития личности, АН. Козырни отмечает следующие особенности: «жизнедеятельность личности есть одновременно проявление всех его основных функций: в однотипных поступках, повторяющихся в сходных обстоятельствах, умение аккумулируется в навык, затем закрепляется в привычку, чтобы в качестве нового действия включиться в обычай; всякий акт жизнедеятельности личности в индивидуальном опыте первоначально совершается как поступок. Личность начинается с поступка» [24. с. 231].
1.3 Становление н развитие правового регулирования полномочий местного самоуправления в России в области образования
В советский период в России, как и на всей территории бывшего Советского Союза действовала строго централизованная система управления государственными и местными делами. Существовало единство системы Советов, поэтому отсутствовало разделение компетенции по вертикали между органами государственной власти и местного управления. В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так. в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных реет блик собственной компетенцией».
Законодательство Российской Федерации об образовании, формирование которого началось с принятием Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», особенно в первое десятилетие своего существования было очень близко к правовой модели регулирования образовательных отношений, сложившейся еще в советское время.
Заметим, кстати, что лишь Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» легально прекращено действие Закона СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-8 «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных Республик о народном образовании» и Закона РСФСР от 2 августа 1974 г. «О народном образовании».
Основы законодательства использовались в советское время по вопросам, которые сегодня обозначаются как предметы совместного ведения. Основы возглавляли систем) актов разного уровня, как правило, это были союзные законы и подзаконные акты, республиканские кодексы или законы кодификационного типа без особого наименования. Законом СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-V1II «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных Республик о народном образовании» эти Основы были введены в действие с 1 января 1974 г. Согласно ст. 2 Основ законодательства о народном образовании этот законодательный массив состоял из Основ и издаваемых в соответствии с ними других актов законодательства Союза ССР о народном образовании, законов и иных актов законодательства союзных Республик о народном образовании. В отличие от иных Основ (например, гражданского законодательства), на уровень Республик в сфере образования было отнесено принятие не кодексов, а законов [32, с. 19].
Следует отметить, что структура советских Основ законодательства Союза ССР и союзных Реет блик о народном образовании (общие положения, дошкольное воспитание, среднее и профессиональное образование, общее среднее образование, профессионально-техническое образование среднее специальное, профессионально-техническое образование, среднее специальное образование, высшее образование, внешкольное воспитание, права и обязанности учащихся и студентов, педагогические кадры и профессиональная деятельность. права и обязанности родителей, учебно-методическая база учреждений, ответственность, права иностранных граждан, международные договоры) во многом соответствовала структуре Закона Российской Федерации «Об образовании».
В то же время в Основах советского периода не было детального регулирования общественных отношений: устанавливались лишь главные, наиболее важные положения, которые должны развиваться и конкретизироваться в других актах законодательства, значительную их часть составляли нормы- принципы. «рамочные» нормы. Такая система позволяла комплексно регулировать общественные отношения при отсутствии повторения текста Основ в региональных актах, что снижаю частоту дублирования (сегодня это наиболее распространенный «порок» правового регулирования отношений в сферах совместного ведения на федеральном и региональном уровнях).
До момента вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» законодательство Российской Федерации в области образования включало в себя Конституцию Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании», принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования. К числу иных федеральных законов образовательного законодательства относился Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», и его ликвидация может быть оценена лишь положительно в силу следующих причин. Несколько лет действовал Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».
Структура двух основных законов федерального уровня была настолько несовершенна, что при внесении изменений, касающихся высшего и послевузовского образования, было необходимо вносить идентичные изменения и в Закон Российской Федерации «Об образовании» (что есть прямое дублирование).
Частично это можно объяснить тем, что в момент принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» предполагалось, что впоследствии его общие нормы будут конкретизированы в иных актах образовательного законодательства. Но этот замысел не был реализован, хотя попытки такой конкретизации предпринимались неоднократно, свидетельство тому — разработка и даже рассмотрение в первом или нескольких чтениях ряда проектов:
- Федерального закона № 95700009-1 «О государственном регулировании образования в области экологии»:
- Федерального закона № 97801857-2 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)»;
- Федерального закона № 97091427-2 «О дополнительном образовании».
Появлявшиеся в основном в конце 90-х — начале 2000-х гг. проекты отличались, как правило, низкой юридической техникой и отсутствием самостоятельного предмета регулирования, что не позволило им пройти трансформацию в форму закона.
Начиная с конца 90-х гг. прошлого века активно обсуждалась идея о проведении масштабной систематизации образовательного законодательства. Так было подготовлено два варианта кодекса об образовании и несколько инициативных проектов федерального закона об образовании.
Как напоминает В.М. Сырых, в 2003 г. российскими правоведами в соответствии с Техническим заданием, одобренным Минюстом России, был подготовлен проект Общей части Кодекса РФ об образовании. В целом проект был одобрен научной общественностью, принявшей участие в VIII Международной научно-практической конференцией (г. Москва. 2003 г.), одновременно было признано необходимым продолжить работу над проектом с целью учета высказанных на конференции замечаний и предложений [37. с. 26].
Несмотря на то, что образовательные кодексы имеются в правотворческой практике (во Франции — кодекс, существует Модельный образовательный кодекс для государств — участников Содружества Независимых Государств, в Белоруссии в 2011 г. принят Кодекс об образовании, 17 июля 2014 г. принят Кодекс Республики Молдова об образовании), все же более распространенной и оптимальной с правовой точки зрения соответствия сложившимся предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, динамике обновления законодательного массива является форма федерального закона. Однако, как уже отмечалось ранее, принятый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обладает многими признаками, присущими кодификационным актам: инкорпорация норм нескольких актов в один акт; прекращение действия множества законодательных актов; включение в проект объединенного акта новых норм.
