Проблема определения объекта и субъекта муниципального управления
Муниципальное управление связано с реализацией местного самоуправления, которое отличается пусть частично, но всегда совпадением объекта и субъекта управления. Это не формальный вывод из использованного термина «местное самоуправление», а факт, имеющий достаточное обоснование.
Мы признали муниципалитет как субъект права на местную автономию, следуя теоретическим положениям и действующему законодательству. Следовательно, поскольку муниципальное управление является неотъемлемой частью осуществления местного самоуправления, муниципалитет в определенном смысле является субъектом муниципального управления. С другой стороны, местное самоуправление обеспечивает жизнедеятельность населения, т.е. жизнеспособность и функционирование муниципального образования, а также его развитие. Это означает, что муниципалитет является одновременно субъектом местного самоуправления и, следовательно, субъектом муниципального управления.
Эта проблема разграничения определений может быть решена путем анализа муниципального образования как сложного субъекта и объекта деятельности.
Муниципалитет — это неотделимая единица территории и населяющего ее населения. В свою очередь, население, которым (и в интересах которого) согласно Конституции РФ и федеральному законодательству осуществляется местное самоуправление, не является однородной массой жителей локальной территории. Жители муниципалитета играют разные политические роли, другими словами, население муниципалитета структурировано. Мы выявляем те структурные группы населения, которые заинтересованы в выявлении и определении объекта и субъекта муниципального управления. Такими группами являются:
- муниципальные политики (выборные лица местного самоуправления);
- муниципальные чиновники (служащие исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления);
- члены добровольных объединений граждан, созданных в целях участия в решении местных проблем и развитии своей территории.
очевидно, что между всеми жителями, группами жителей существуют какие-то отношения, требующие заселения.
Для удовлетворения интересов граждан, связанных с местом их проживания, для непосредственной поддержки жизни населения муниципального образования, что является смыслом и содержанием как местного самоуправления, так и самоуправления, в частности, необходима инженерная и социальная инфраструктура.
Система органов местного самоуправления муниципального образования ...
... задач: изучение системы органов местного самоуправления как обособленной системы управления; осмысление роли и места органов местного самоуправления в государственном управлении; выявление особенностей структуры органов местного самоуправления; исследование формирования и организации деятельности органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город ...
На основе этого анализа мы определим и охарактеризуем объект и субъект муниципального управления.
2.Объект муниципального управления
Ранее были сформулированы цели местного самоуправления (как удовлетворение интересов населения, связанных с местом его проживания, непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения).
Отмечено также, что между жителями, их группами, другими субъектами деятельности на территории муниципального образования существуют определенные отношения, подлежащие регулированию, а для удовлетворения интересов населения, обеспечения его жизнедеятельности необходимо наличие инженерной и социальной инфраструктуры.
Вернемся теперь к сути местного самоуправления, которое имеет двойственную природу: с одной стороны, это форма публичной власти, с другой — субъект гражданских отношений. В самой системе местного самоуправления заложены возможности регулирования общественных отношений (неотъемлемое право и основная функция публичной власти) и осуществления хозяйственной деятельности (право и основная функция субъекта гражданских правоотношений).
Доступные способы достижения целей муниципального управления как одного из институтов местного самоуправления такие же, как и для местного самоуправления в целом: регулирование общественных отношений и осуществление экономической деятельности. Таким образом, объектом муниципального управления являются связи с общественностью в муниципалитете и муниципальное хозяйство.
Для более полного описания предмета муниципального управления необходимо уточнить, какие именно общественные отношения подлежат регулированию в муниципальном образовании и что, собственно, подразумевается под муниципальной экономикой.
На основе принципа законности местного самоуправления регулирование в муниципалитете подчиняется только тому, что прямо разрешено законом. Поэтому рассмотрим имеющие отношение к нашей теме положения Закона о местном самоуправлении 2003 г., имея при этом в виду, что нас интересуют только те сферы регулирования, которые связаны с муниципальным управлением, а не с организацией местного самоуправления вообще. Например, определение структуры органов местного самоуправления (установление их перечня и разграничения полномочий между ними) относится к компетенции муниципальных образований, но это вопрос организации местного самоуправления как публичной власти. А определение порядка создания муниципальных хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений и т.п.) — это уже вопрос муниципального управления.
На основании норм Закона, изложенных в ст. 14, 15, 16, 17, можно назвать следующие основные отношения, подлежащие регулированию в процессе осуществления муниципального управления:
- бюджетные отношения в части формирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
- налоговые отношения в части установления, изменения и отмены местных налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;
- отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;
- отношения в сфере территориального планирования и застройки территории в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации;
- земельные отношения в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации;
- отношения в сфере благоустройства территории;
- отношения в сфере тарифного регулирования в части тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- отношения в сфере планирования развития муниципального образования.
Практически везде говорится о части отчетов по указанным направлениям и делается ссылка на законодательство Российской Федерации. Это прямое следствие и подтверждение того, что вопросы местного значения не подпадают под юрисдикцию, а компетенция муниципальных образований практически во всех сферах деятельности ограничена нормативно-правовой базой.
Современные социальные проблемы муниципального управления
... «муниципальное управление» и «местное самоуправление». Муниципальное управление - это упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципалитет с целью повышения уровня и качества жизни населения. Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками: а) муниципальное управление – определенный ...
Вторую составляющую объекта муниципального управления мы обозначили как муниципальное хозяйство, термин не определен действующим законодательством, но широко используется в специальной литературе. Обычно существует два подхода к определению муниципальной экономики.
Первый подход состоит в отнесении к муниципальному хозяйству всех объектов и субъектов хозяйствования, находящихся на территории муниципального образования, независимо от форм собственности, если они в какой-либо мере имеют отношение к обеспечению решения вопросов местного значения (муниципальное хозяйство в широком смысле).
Такой подход вполне имеет право на существование, но здесь надо понимать, что в отношении объектов и субъектов хозяйствования, не относящихся к муниципальной собственности, есть только один законный способ оказания на них управленческого воздействия (кроме обычных коммуникаций) — регулирование отношений. Мы выделили связи с общественностью в муниципалитете как отдельный компонент объекта муниципального управления. Поэтому такой подход мы в дальнейшем применять не будем.
Второй подход — включение в состав муниципального хозяйства только объектов и субъектов хозяйственной деятельности, относящихся к муниципальной собственности (муниципальное хозяйство в узком смысле слова).
Такой подход полностью соответствует нашему определению предмета муниципального управления. Муниципальное хозяйство — это совокупность объектов и субъектов хозяйственной деятельности (объектов имущества и организаций), находящихся в собственности муниципальных образований (в муниципальной собственности).
Таким образом, не раскрывая детально структуру каждой из составляющих объекта муниципального упрааления, мы говорим, что он включает в себя общественные отношения в муниципальном образовании и муниципальное хозяйство в указанном выше смысле (рис. 1).
Рис. 1. Структура объекта муниципального управления
3. Субъект муниципального управления
определить цель муниципального управления можно только ответив на вопросы тех, кто регулирует общественные отношения в муниципальном образовании, связанных с обеспечением решения вопросов местного значения и кто выполняет функции управления муниципальным хозяйством. Эта тема, конечно, должна быть в структуре муниципалитета.
Поскольку муниципалитет — это сложный субъект и объект, логично предположить, что субъект муниципального управления также должен быть сложным. Собственно говоря, это один из принципов управления (принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту’): управление сложным объектом осуществляется сложным субъектом управления. необходимо более подробно рассмотреть тему, уделив внимание всем ее составляющим.
Цели и задачи государственного и муниципального управления
... собственности и т.п. Предметы государственного и муниципального управление включает такие важнейшие области исследования, как: государство как публично-правовой институт; система органов государственной власти; организация системы местного самоуправления; государственная служба; муниципальная служба; административная реформа; иные вопросы. ...
Первая составляющая — это население муниципального образования, поскольку оно определено Конституцией Российской Федерации в качестве основного субъекта, решающего вопросы местного значения. Нас, конечно, в контексте изучаемой темы интересует скорее не право населения решать эти вопросы, а его возможности непосредственно (не через создаваемые структуры управления) регулировать общественные отношения, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, и (или) осуществлять функции управления муниципальным хозяйством. Рассмотрим те формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть признаны и формами непосредственного осуществления населением муниципального управления или формами непосредственного участия населения в осуществлении муниципального управления.
Конституция РФ и Закон о местном самоуправлении 2003 г. называют основной формой непосредственного осуществления народом (населением) власти (местного самоуправления) референдум (местный референдум).
Местный референдум проводится по вопросам местного значения, а это значит, что не исключено, что среди этих вопросов могут быть вопросы, связанные с осуществлением муниципального управления. Федеральный закон от 12 июня 2006 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 12 ч. 8) устанавливает, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
- о персональном составе органов местного самоуправления;
- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
- о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования.
К ведению муниципального управления относятся только вопросы принятия или изменения местного бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств муниципалитета. Другие вопросы местного значения, следовательно, вопросы, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, могут быть вынесены на местный референдум. Конечно, обязательство решать вопросы, которые мы возлагаем на городское самоуправление, на местном референдуме не установлено, но такая возможность не исключена.
Планирование работы управления образования
... работы районного управления образования 1.1 Районное управление образованием как компонент муниципальной системы образования Оценивая роль и место муниципальной системы образования в системе образования России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие «местное самоуправление». В ...
Другой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, согласно ст. 25 Закона о местном самоуправлении 2003 г., является сход граждан, который проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в исключительной компетенции которого, по ст. 35 ч. 10 Закона, находятся:
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений (а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений);
- участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
Вышеупомянутые вопросы, конечно же, касаются области муниципального управления.
Существует еще такая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания, которые проводятся в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов (ст. 28 ч. 1).
На публичные слушания в обязательном порядке выносятся (ст. 28 ч. 2):
- проекты местного бюджета (и отчет о его исполнении);
- планов и программ развития муниципального образования;
- правил землепользования и застройки;
- планировки территорий и проекты межевания территорий;
- вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Все эти проекты и проблемы относятся к сфере муниципального управления. На публичных слушаниях, конечно, никаких обязывающих решений не принимается, но мнение населения по проектам решений выявляется, но здесь речь идет только об участии населения в реализации муниципального управления.
Таким образом, население муниципального образования по праву может входить в состав муниципального государственного образования.
Среди элементов, составляющих муниципалитет, мы выделили группы и объединения граждан. Выясним, можно ли их отнести к субъекту муниципального управления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 26 предусматривает возможность правотворческой инициативы граждан, иными словами, внесение инициативными группами граждан проектов муниципальных правовых актов. Поскольку не указано, проектов каких актов (по содержанию) это касается, не исключено, что сами по себе акты могут относиться к сфере муниципального управления. понятно, что объединение граждан в такие группы носит временный характер, и на практике случаи законодательной инициативы граждан очень редки, но такая возможность существует и в некоторых случаях реализуется.
Система местного самоуправления
... Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (например, местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть. ...
Более того, на протяжении десятилетий существовала еще одна форма объединения граждан для участия в осуществлении местного самоуправления: территориальное общественное самоуправление. Закреплена эта форма в ст. 27 действующего Федерального закона. Целью деятельности территориального общественного самоуправления в соответствии с законом является реализация собственных инициатив по вопросам местного значения. Эти инициативы могут состоять в благоустройстве придомовых, внутри квартальных и других территорий, организации досуга населения, работе с детьми и молодежью, внесении проектов муниципальных правовых актов и т.п., т.е. явно относятся к сфере муниципального управления.
Сказанное позволяет нам включить перечисленные группы и объединения граждан, а также другие, поскольку законом не исключена возможность их существования (ст. 33), в состав субъекта муниципального управления.
И наконец, органы местного самоуправления. Такие группы, как муниципальные политики и муниципальные чиновники, действуют не в одиночку, а в структурах местного самоуправления, называемых органами местного самоуправления. Не касаясь вопросов о структуре этих органов, об организации их деятельности, мы определим их принадлежность к субъекту муниципального управления и их роль в муниципальном управлении. При этом рассмотрим не все предусмотренные законом органы местного самоуправления, а только те из них, которые существуют в каждом муниципальном образовании и с полным основанием могут быть включены в состав субъекта муниципального упрааления, а именно: представительный и исполнительно-распорядительный органы муниципального образования (местную администрацию).
Представительный орган муниципалитета по своей природе в основном является местным публичным органом. В то же время, согласно ст. 35 ч. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г., к его исключительной компетенции, как и к компетенции схода граждан, исполняющего в отдельных случаях полномочия представительного органа муниципального образования, относятся:
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
Все это имеет самое прямое отношение к муниципальному управлению.
Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация) наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (ст. 37 Федерального закона).
Реферат функции органов местного самоуправления
... удовлетворение общественных потребностей населения муниципального образования. Органы местного самоуправления могут сделать это с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых такому бизнесу. Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися ...
Эти полномочия не определены законом, но, конечно, составляют содержание муниципальной администрации. Кроме того, местная администрация постоянно ведет свою деятельность, решает как стратегические, так и оперативные вопросы. Таким образом, мы можем рассматривать местную администрацию как главный элемент, главную составляющую субъекта муниципального управления.
Следовательно, делается вывод, что структура субъекта муниципального управления состоит из населения муниципального образования, объединений и групп граждан, а также органов местного самоуправления и должностных лиц.
Эти составляющие отражены на рис. 2.
Рис. 2. Структура и формы деятельности субъекта муниципального управления
муниципальный управление местный объект
Литература
[Электронный ресурс]//URL: https://management.econlib.ru/kontrolnaya/obyekt-i-subyekt-munitsipalnogo-upravleniya/
Баженова, О. И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики / Баженова О. И. // Гос. власть и местное самоупр. — 2013. — № 3. — С. 31-35.
Балыхин, А. Г. Соотношение принципов политической системы государства и принципов местного самоуправления / Балыхин А. Г. // Гос. власть и местное самоупр. — 2013. — № 1. — С. 12-16.
Волков, В. Проблемы обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и направления совершенствования законодательства по их решению / В. Волков // Муницип. власть. — 2012. — № 6. — С. 22-27.
Выдрин, И. В. Муниципальное право России : учебник / И. В. Выдрин. — 4-е изд., перераб. — М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. — 255 с.
Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в РФ за 2011 год // Вопр. местного самоупр. — 2013. — № 1. — С. 4-6.
Кодина, Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. — 2013. — № 2. — С. 13-22.
Курманов, Э. Р. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в свете некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации / Курманов Э. Р. // Конституц. и муницип. право. — 2012. — № 12. — С. 54-58.
Лукьянова, Н. И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления / Н. И. Лукьянова // Практика муницип. упр. — 2013. — № 2. — С. 13-22.
Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. — М. : Проспект, 2013. — 336 с.
Слюняев, И. Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И. Н. Слюняев // Практика муницип. упр. — 2013. — № 2. — С. 6-12.
Фасеев, И. Ф. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации [80-е гг. XX в. — 2012 г.] / И. Ф. Фасеев // Муницип. право. — 2012. — № 4. — С. 58-75.
Шайхразиев, В. Г. О понятии функций местного самоуправления / Шайхразиев В. Г. // Гос. власть и местное самоупр. — 2012. — № 12. — С. 3-5.
Взаимодействие органов государственной и местной власти
... местных органов власти широкими полномочиями. Сущность местного самоуправления часто выводится не из его научной и правовой природы, а как оппортунистический ответ при соответствующих политических условиях. Правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Взаимодействие государства и местного самоуправления ...
Широков, А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы развития / А. Широков // Муницип. власть. — 2012. — № 6. — С. 32-39.
Шугрина, Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е. С. Шугрина // Муницип. право. — 2012. — № 4. — С. 7-14.
Шугрина, Е. С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е. С. Шугрина // Городское упр. — 2013. — № 1. — С. 30-43.
