Система органов местного самоуправления муниципального образования (на примере городского округа «Город Заринск» Алтайского края)

метки: Местный, Орган, Представительный, Самоуправление, Диплом, Система, Муниципальный, Глава

Местное самоуправление — один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Актуальность выбранной темы диссертации обусловлена ​​тем, что не снижается интерес к проблемам организации местного самоуправления и, более того, развитие местного самоуправления признается федеральной властью как одно из направлений приоритетные задачи государства. Местное самоуправление в России имеет исторические корни, хотя современная ситуация и отличается от той, что сложилась ранее, но при выборе рациональной системы организации местной власти не следует забывать об историческом опыте при создании нормативной правовой базы регламентирующей деятельность органов местного самоуправления.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., (далее – Федеральный закон, 2003) учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы.

Система органов местного самоуправления устанавливается Конституцией Российской Федерации и включает перечень органов местного самоуправления, создаваемых в каждом муниципальном образовании. Система органов местного самоуправления как самостоятельный раздел муниципально-правовой науки сложилась относительно хорошо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание, но, тем не менее, не все вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы всесторонне. Многие российские ученые обращают внимание на проблемы, связанные с практическим применением действующего законодательства о местном самоуправлении.

Целью работы является исследование не только теоретических основ организации системы органов местного самоуправления – результатов проведения муниципальной реформы, но и практически функционирования системы органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Заринск».

Управление системой организации внеурочной деятельности обучающихся ...

... организации внеурочной деятельности современной системы образования являются: Деятельность классных руководителей. Они организуют различные виды работ, выполняемых во внеклассной деятельности: экскурсии, спортивные мероприятия, общественно-полезные занятия, дополнительные уроки, часы занятий по разным темам. ...

Цели исследования обусловили постановку и решение следующих задач:

• изучение системы органов местного самоуправления как обособленной системы управления;
• осмысление роли и места органов местного самоуправления в государственном управлении;
• выявление особенностей структуры органов местного самоуправления;
• исследование формирования и организации деятельности органов местного самоуправления на примере муниципального образования «Город Заринск».

При написании работы использовалось федеральное, региональное законодательство, регулирующее деятельность органов местного самоуправления, действующие (и ранее действовавшие) нормативные правовые акты и иные источники права России, публикации ученых и практиков. А также местное законодательство, которое напрямую определяет деятельность местных администраций, их структуру и их полномочия. Кроме того, в работе также использовались учебники, справочники, монографии, периодические издания, что позволило максимально разносторонне рассмотреть обозначенные проблемы.

Методологической основой исследования являются научные работы в области муниципального права. В работе используются общие и частные методы исследования, в том числе историко-правовые, сравнения и другие, систематический анализ изучаемых явлений и результатов.

Объект исследования диссертации — местное самоуправление в Российской Федерации. Современное законодательство унифицирует систему местного самоуправления, давая полное определение муниципалитетам.

Система органов местного самоуправления в городе Заринск является предметом диссертационного исследования. Проблемы обучения, развития и реформирования системы местного самоуправления являются основными аспектами исследования.

Местное самоуправление довольно хорошо изученная тема. Это направление является одним из приоритетных в деятельности государства. Многие научно-исследовательские институты созданы и действуют в рамках программы «Государственная поддержка развития муниципальных образований и создание условий для реализации конституционных полномочий местных автономий. Однако их деятельность ограничивается разработкой и подготовкой отчетов о развитии местной автономии на федеральном уровне, не затрагивая проблем отдельных муниципальных образований.

Отличительной чертой всех моногородов России, таких как город Заринск, является наличие градообразующего предприятия, построенного в годы «комсомольской стройки». Наличие развитой городской инфраструктуры, «колеблющаяся» демографическая ситуация и некоторые другие факторы определяют свои особенности административной системы муниципального образования.

Структура работы: введение, две главы, заключение, приложения и список использованных источников.

1. Общеисторические аспекты становления системы органов местного самоуправления

1.1 Зарождение и развитие органов местного самоуправления в России

Местное самоуправление существовало в истории существования Российского государства. В разные периоды истории оно выражалось по-разному и достигалось через разные органы.

Исследователи не пришли к единому мнению о сроках самоуправления. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI–XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгорода и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народной власти, народоправства.

История развития органов местного самоуправления в России

... в $1864$ г. Он пытался создать местные органы власти из всех слоев общества с внутренним законодательством и задачами местного самоуправления. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания. Во главе провинции ...

Местное самоуправление возникло из племенной общины, основной ячейки человеческого общества. Именно в этот период возникли некоторые правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека индивидуально во имя общих и групповых интересов. Власть в данном обществе принадлежала старейшинам родов (общин), обладающим определенными знаниями и навыками. Этот исторический период можно считать основой самоуправления.

С развитием жизни с учетом прогрессивных предположений усложнялись и формы самоорганизации людей, в результате чего возникло государство и, как следствие, потребность в органах управления этим государством.

Первоначальной формой территориального самоуправления на Древней Руси было самоуправление в соседних общинах-вервах . Главным способом самоуправления в таких общинах являлось вече (собрание (сход) жителей), на котором решались наиболее важные вопросы жизни общин.

По мере формирования Московского государства местное самоуправление ослабевало, а власть была централизована. Но это управление было малоэффективным, и поэтому в XVI веке появилось губное самоуправление, а затем и земство.

Губную администрацию возглавляли выступающие лидеры, избранные на окружных конгрессах всех штатов, по одному или двум лидерам от каждого округа. Старейшины вместе с целовавшими губы делали, их выбирали из среды себя тяжелые люди, горожане и сельские жители. Старостам были подчинены сотские, пятидесятские и десятские . Данные лица составляли губные избы. Губные избы осуществляли уголовную и тюремную политику уездов.

В XVIII веке были предприняты попытки трансформации образований местного самоуправления путем изменения территориальной организации государства. Страна стала делиться на провинции, провинции — на провинции, провинции — на округа. Во главе провинции стоял губернатор, назначаемый королем, которому помогали помещики, избранные местными дворянами, которые решали вопросы своей компетенции коллегиально. Во главе провинции стоял воевода. Во главе дистриктов – земские комиссары.

Екатерина II вернулась к проблеме укрепления городского самоуправления, в 1785 году она утвердила «Устав городам». В управлении городом определенные права получили собрание горожан, в состав которого вошли депутаты от каждой из категорий населения. Данное собрание избирало из своего состава городскую думу (представительный орган), состоящую из городского главы и гласных .

Согласно письму о предоставлении в 1785 году прав и льгот городам Российской империи, в городах появляются полицейские и хозяйственные структуры, а также магистраты в качестве судебных учреждений .

Одним из основных моментов в развитии местного самоуправления и органов местного самоуправления в России можно считать земскую реформу 1864 г и городскую реформу 1870 г. Эти реформы были направлены на усиление независимых местных компаний, их структур, объединение различных групп населения, собственности в решении деловых и общих задач по месту жительства.

Руководящими органами земской реформы были земские собрания, которые были выборными органами и избирались сроком на три года. Они имели право контролировать местные экономические дела, в том числе школы, больницы и дома престарелых.

Взаимодействие органов государственной и местной власти

... местных органов власти широкими полномочиями. Сущность местного самоуправления часто выводится не из его научной и правовой природы, а как оппортунистический ответ при соответствующих политических условиях. Правовые основы и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Взаимодействие государства и местного самоуправления ...

Городской совет и городская управа были органами самоуправления города. Городская Дума избиралась сроком на четыре года и избирала городской совет на срок его полномочий.

Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, которая существовала параллельно с местными органами самоуправления, но контролировала их.

Во время своего правления Александр III усилил контрольные функции государственной власти над местными властями.

Таким образом, до 1905 года принципы самоуправления в российской государственной системе усиливались или ослабевали. В ходе первой буржуазно-демократической революции 1905 года в России возникли Советы, которые выступили в качестве органов классового представительства пролетариата. Депутаты данных советов избирались исключительно рабочими. Выборы депутатов этих Советов были преимущественно прямыми и равноправными. Депутаты некоторых Советов избирались путем тайного голосования (например: Киевский Совет).

Депутаты каждого из Советов получили сильную обратную связь от избравших их коллективов. От депутатов требовалось не только выражать волю своих избирателей, но и точно выполнять приказы, данные им избирателями. Кроме того, вместе с Советами рабочих депутатов создаются крестьянские революционные комитеты.

Советы 1905 года взяли на себя функции власти, внедрили новый «метод борьбы не только со старым правительством, но и борьбу через революционное правительство…».

В этот период Советы решали задачи, присущие органам местного самоуправления, присутствовали в каждом городе и действовали в пределах этого города. Депутаты коллективно решали наиболее важные вопросы на общих собраниях Советов, которые собирались 2-4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполкомы, исполкомы и комиссии. Вскоре внутри Советов появляется партийное ядро, обеспечивающее партийное руководство Советами, поэтому советы попали под влияние партии, которая вела их через членов партии, работающих в них.

Важной особенностью местного самоуправления в России до 1917 года было сочетание территориальных и корпоративных принципов в организации местного управления.

Новая попытка реформирования местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 года. В мае 1917 года Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе, было воссоздано 9,5 тысяч волостных земств, но данная реформа до конца доведена не была, наступил октябрь 1917 года, власть в стране захватили большевики, Российская империя как государство было разрушено.

Сразу после победы Октябрьской революции центральные органы Советского государства придают первостепенное значение «развертыванию деятельности Советов на местах, взятию ими на себя решения всех вопросов местного значения и реализации через них указаний центра» . Советы, как местные органы власти, независимы в решении вопросов местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной советской власти, так и более крупных советских ассоциаций, членами которых они являются. Таким образом, в основе советской системы лежал принцип централизма, то есть принцип единства власти на всех уровнях с тесным подчинением низших органов высшим. Все Советы действовали под контролем коммунистической партии.

Формы осуществления местного самоуправления

... планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления практически невозможна вне системы органов местного самоуправления. Конституция РФ (статья 130) предусматривает осуществление местного самоуправления в различных организационных ...

Система местной власти в период гражданской войны строилась в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 года.

В статьях 56 и 60 Конституции РСФСР 1918 года было зафиксировано, что в границах своего ведения каждый областной, губернский, уездный, волостной съезд Советов, и каждый городской и сельский Совет есть «Высшая в пределах данной территории власть» .

В соответствии с Конституцией 1918 года в уездных центрах должно быть два Совета (уездный съезд и городской совет) и два исполкома, а в губернских центрах – три Совета (губернский, уездный съезды и городской Совет) и три исполкома .

Система местной власти в годы гражданской войны продолжала основываться на административно-территориальном делении царской России, что неуместно. Именно в это время появились новые административно-территориальные единицы — округа, отвечающие требованиям разделения уездов и укрупнения волистов, образовались областные советы.

Необходимость как можно скорее преодолеть послевоенную разруху породила новую экономическую политику, которая позволила определенную децентрализацию власти и организацию экономического самоуправления на местном уровне.

С совершенствованием административно-территориального устройства и развитием национальной государственности изменилась и система органов местного самоуправления . С образованием нового административно – территориального деления – область (край), округ, район – стали создаваться областные (краевые), окружные и районные съезды Советов.

Реструктуризация деятельности советов началась с их организационного усиления. На VIII Всероссийском съезде Советов, в декабре 1920 года, было признано необходимым образовать городские Советы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов, созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съезд обязал местные власти обсудить все основные вопросы местной жизни, а членов советов активно участвовать в выполнении решений и регулярно отчитываться перед избирателями.

26 января 1922 года ВЦИК утвердил положения о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах и о сельских Советах.

В данных Положениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном укреплении Советов, расширены права Советов и их исполкомов по руководству хозяйственным и культурным строительством, уточнены и разграничены права съездов Советов, исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов, определен порядок их образования и структура, определены права и обязанности членов исполкомов, Советов.

В.И. Ленин, оценивая реорганизацию местной власти, утверждал, что, хотя задача установления правильных взаимоотношений между местностью и центром еще не решена идеально, она была «искренней, правдивой и более сильной, чем в любом другом государстве» .

После IX Всероссийского съезда Советов было принято решение об объединении соседних губерний, имевших родственную экономику и соединенных между собой удобными коммуникационными путями, что привело к сокращению количества губисполкомов.

19 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял решение об образовании Всесоюзной конференции по советскому строительству. Совещание разработало инструкции о перевыборах Советов, положения по улучшению работы волостных (районных) исполкомов и сельских Советов, а так же об укреплении социалистической законности на местах .

Основы местного самоуправления

... местным властям. Государственная теория местного самоуправления предполагает, что местное самоуправление в конечном итоге является частью целостного управления обществом. Основы местного самоуправления устанавливаются законом. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление является продолжением государственной власти, а местное самоуправление ...

В положениях данных документов предлагалось соблюдать конституционные нормы избирательного права, увеличить сроки избирательных компаний до одного месяца и более, продолжительность работы волостных съездов – до 2–3 дней, расширить компетенцию волисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомов и сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни. .

В 1925 г. было принято Положение о городских Советах, а в 1926 г. Регламент местных финансов — эти документы четко определяют компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в экономической сфере. В марте 1927 года было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях. Согласно этому положению, собрание проходило под руководством сельсовета, в нем могли участвовать только граждане, имевшие право голоса.

Завершение зонирования способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов в управлении хозяйственным и культурным развитием. Приблизило их к населению и повысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни .

Организационно-массовая работа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы, производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомы руководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов. .

К середине 30-х годов классовая структура общества была изменена, ликвидировались эксплуататорские классы, что создало возможность для развития представительных органов и внесения изменений в государственный механизм. Эти изменения были закреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г.

Данные Конституции внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Они установили новые принципы формирования Советов. В Конституциях было зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишению избирательных прав .

Советы стали избираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим исполкомам .

По сути, самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни общества и до 80-х годов.

Великая отечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов на военный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными органами, возникшими в условиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов назначались исполкомами вышестоящих Советов .

В послевоенные годы мероприятия по восстановлению и развитию народного хозяйства и культурной жизни требовали существенного улучшения работы Советов и основательного обновления законодательства регулирующего деятельность представительных органов. В связи с этим целесообразно было издание законодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской работы Советов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. Данное Положение значительно подробнее определило компетенцию Советов в области хозяйственного строительства, нормы об организации деятельности местных органов власти и их депутатов, формы связи Советов с населением.

Основы государственного и муниципального управления : «Организационная ...

... орган муниципального образования Представительный орган муниципального образования Глава муниципального образования Глава муниципального образования Местная администрация Местная администрация Контрольный орган муниципального образования Контрольный орган муниципального образования Иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом Иные органы местного самоуправления, предусмотренные ...

На рубеже 60 – 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественных отношений. В 1967 году было принято Постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». В нем было отмечено, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своей территории и принятые ими решения в пределах компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории каждого Совета .

Учитывая совершенствование политической системы общества, деятельность государственных органов и законодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, которая законодательно закрепит факт построения в Советском Союзе развитого социалистического общества и общенародного государства, выражающего волю и интересы всего народа страны.

Конституции СССР 1977 года и РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти. Другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. .

Согласно статье 145 Конституции СССР 1977 года «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов».

Конституция РСФСР 1978 года в части 1 статьи 138 предусматривала, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления – местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а так же органы территориального общественного самоуправления населения .

Местные Советы имеют определенную структуру. Наиболее важные вопросы решаются на сессии. Каждый местный Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то есть аппарат управления. Организационно-правовой формой непосредственного осуществления Советами своих функций являются их сессии.

Подводя итог данному периоду можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский период как органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны – органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другой стороны – органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа . Реальная же власть на местах находилась в руках партийных органов, волю которых и выполняли Советы.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом «перестройки» во второй половине 80-х годов. В 1986 году возникает вопрос о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа, что бы управление все в большей степени становилось делом самого населения. В результате решения данного вопроса были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам. .

Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге

... несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления объему имеющихся у них финансовых ресурсов. Переходя к теме дипломной работы можно сказать, что в Санкт-Петербурге существует ряд особенностей: формирование муниципальных образований внутри города ...

По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подчинены как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.

Анимица Е.Г. и Тертышный А.Т. отмечают, что в советское время «все органы власти, как местные, так и высшие были частью одного государственного механизма» .

Назрела необходимость в определении основных направлений развития местных органов власти, принципов их формирования и деятельности как органов самоуправления, что повлекло принятие Закона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты .

Местное самоуправление в 80 – 90 годы основывалось на советской представительной системе и фактической многоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон стал переходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправления и в целом местного самоуправления.

1.2 Местное самоуправление в «постсоветский» период

В начале 90-х годов в России начал устанавливаться новый общественный и государственный строй, что предопределило серьезные изменения в правовой системе Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» положил начало новой истории развития органов местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических выборах и в условиях многопартийности. .

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить обособление местной власти от государственной власти, съезд народных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР положение по которому, Советы в районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись местными органами государственной власти .

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти – местные Советы народных депутатов; органы управления – местная администрация, местный референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией .

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия .

Система органов местного самоуправления

... местного самоуправления (статья 131 Конституции РФ) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции); -гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (статья 133 Конституции РФ) - граждане, которые проживают на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления ...

Органом управления была признана местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью администрации руководил глава местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, освободил местные Советы от исполнения распорядительных функций.

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен . 21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которые позволили окончательно утвердить местное самоуправление как самостоятельную ветвь публичной власти [32] .

Указом Президента РФ от 26.10.93 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функции были переданы соответствующим местным администрациям . Согласно данному Указу все главы местных администраций (как назначенные, так и избранные) становятся «главами местного самоуправления». Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. В поселениях с населением свыше 50 тысяч человек, органами местного самоуправления являлись: собрание представителей, избираемое населением и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Глава местного самоуправления председательствует на заседаниях выборного представительного органа и подписывает его решения. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации получили право быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления, в то время как по Закону РСФСР 1991 года «глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами».

Конституционная реформа 1993 года завершила процесс децентрализации органов местного самоуправления, она провозгласила институт местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти. Статья 12 Конституции РФ 1993 года закрепила, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» .

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы.

Помимо Конституции РФ 1993 года вторым по важности документом в области развития органов местного самоуправления является принятый 28 августа 1995 года Федеральный Закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон 1995 г.).

Органами публичной власти соответствующего муниципального образования, согласно Конституции РФ и Федерального закона 1995 года, являются органы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года практически не содержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органов местного самоуправления . В данном законе повторяется положение Конституции РФ, по которому население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года к органам местного самоуправления относил: выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; другие органы образуемые в соответствии с Уставами муниципальных образований [37] . Закон Алтайского края от 5.12.1995 года №29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (далее Закон Алтайского края 1995 г.) определил, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы местного самоуправления и органы, образуемые в соответствии с настоящим уставом муниципального образования для выполнения управленческих и контрольных функций – исполнительные и контрольные органы местного самоуправления[38] . Закон Алтайского края 1995 г. конкретизировал «другие органы», указанные в Федеральном законе 1995 г., которые могут быть образованы в соответствии с Уставом в муниципальном образовании. Редакция Федерального закона 1995 года предписывала обязательное наличие представительного органа местного самоуправления и предполагала должность главы муниципального образования, иные органы местного самоуправления могли формироваться в соответствии с уставом муниципального образования[39] . Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Федеральный закон 1995 года так же устанавливает недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами[40] .

Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальным образованием самостоятельно и находят свое закрепление в Уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону года и Закону Алтайского края [42] представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, которые избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральными законами и законами субъектов РФ.

Численный состав представительного органа определяется самостоятельно населением и закрепляется в Уставе муниципального образования. Но закон Алтайского края установил минимальный предел срока полномочий представительного органа и численного состава представительного органа, который поставил в зависимости от численности населения, на территории которого он создается. Кроме того, срок полномочий представительного органа не может быть изменен в течение текущего срока полномочий данного представительного органа.

Представительный орган принимает свои решения в коллегиальном порядке. Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа, который организует работу этого органа. Но законодатель предусматривает, что в Уставе муниципального образования может быть закреплена должность главы муниципального образования, который может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях, в таких случаях председатель не избирается.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются Уставами муниципальных образований.

В качестве ответственности представительного органа перед населением и государством предусмотрена возможность досрочного прекращения его полномочий

Таким образом, Федеральный закон 1995 года и закон Алтайского края 1995 г. установили базовые положения об организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.

Муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом 1995 года, могут иметь кроме представительного органа и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования. Данные органы согласно закону Алтайского края 1995 года образуются для выполнения управленческих и контрольных функций и являются исполнительными и контрольными органами местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, определяет что, представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Их наименование, компетенция, срок полномочий, вопросы организации и деятельности фиксируются в Уставе муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают структуру исполнительного органа в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ о местном самоуправлении. Она имеет сложное организационное единство. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, изложенного в учебнике «Муниципальное право РФ» , на выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.

В соответствии с законом Алтайского края , исполнительным органом местного самоуправления руководит глава муниципального образования. После внесения в данный закон изменений, деятельностью исполнительного органа местного самоуправления мог руководить глава администрации, назначенный представительным органом местного самоуправления на сессии тайным голосованием по трудовому договору, в случае если Уставом муниципального образования должность главы муниципального образования не предусмотрена.

В отличие от главы муниципального образования глава администрации не обладает правом возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а руководит лишь исполнительным органом, как правило, администрацией. Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения: отделы, комитеты, управления, сам аппарат исполнительного органа. Они стоят на бюджете исполнительного органа и могут наделяться правами юридического лица, имеют собственное положение, которым руководствуются в своей работе.

Глава муниципального образования является выборным должностным лицом и возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования .

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава. Согласно Закону Алтайского края 1995 г., глава муниципального образования избранный представительным органом из числа депутатов, входит в состав представительного органа, организует его работу, председательствует на заседаниях. В то время как глава муниципального образования избранный населением, только имеет на это право, но может и не реализовать его, все это отражается в Уставе муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования, но не может быть менее двух лет и превышать срок полномочий представительного органа местного самоуправления. Избирательное законодательство устанавливает требования к кандидату на должность главы муниципального образования, им может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, проживающий на территории муниципального образования и обладающий активным избирательным правом.

Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.

История развития органов местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Во-первых – местная власть находилась в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные изменения в системе местного самоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местного самоуправления шло маятникообразно – этапы интенсивного развития сменялись периодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местного самоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовку государства, но, тем не менее, основы современной системы органов местного самоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления устанавливать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках действующего закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов. Также у советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что местное самоуправление в Российской Федерации является признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В Российской Федерации местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем – органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным слабым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

В демократическом правовом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали – на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали – на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти – центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Так вот наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые местные проблемы. Централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей и трудностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении внутренних дел. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Также существует два главных подхода к определению местного самоуправления. Теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы и задачи – неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление – это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. А вот государственная теория получила широкое значение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления.

Конституционное законодательство Российской Федерации, больше тяготеет к общественной теории местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяют как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Новый Федеральный закон о местном самоуправлении является четвертым законом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления. Данный закон является значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления, он предлагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Новый закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, как и предыдущий, пытается охватить все формы местного самоуправления, устанавливая универсальные модели для всех субъектов Российской Федерации .

Новый закон предусматривает обязательное наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, в то время как закон 1995 года, определял обязательное формирование только представительного органа. Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в Уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в Устав муниципального образования.

Возможность населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, гарантированная Конституцией РФ, теперь ограничена. По мнению В.И. Васильева таким образом «закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления» .

Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом муниципального образования или на местном референдуме.

Новый закон предусматривает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования.

В Федеральном законе 2003 г. предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления. Для органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица, в соответствии с Уставом муниципального образования. Новым в структуре органов местного самоуправления является положение, по которому, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования уже существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численным населением ниже 100 человек – на сходе граждан).

Причем инициировать проведение референдума должно население. Если же инициатива проведения референдума не была проявлена, то законом субъекта РФ назначаются выборы главы и представительного органа муниципального образования, а структура органов местного самоуправления определяются уже после его избрания.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены следующие модели организации органов местного самоуправления:

1. глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа муниципального образования организует председатель, избираемый из числа депутатов, входящих в состав представительного органа.

2. глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем. Руководство местной администрацией осуществляет управляющий, назначаемый по контракту на конкурсной основе.

3. глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, назначенный по контракту на конкурсной основе .

Для поселений и муниципальных районов предлагаются различные способы формирования представительных органов.

Представительный орган поселений состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо не образуется, если численность жителей поселений, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Особый порядок предусмотрен для формирования представительного органа муниципального района, который:

1. Может состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства.

2. Может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района .

Такая разница объясняется тем, что муниципальный район выступает в качестве «надстроечной» структуры в системе местного самоуправления и его органы должны действовать не в интересах района как такового, а в интересах поселений, входящих в его состав. По мнению Васильева В.И. первый способ «усиливает контакты муниципального образования разных уровней, но может осложнить выполнение функций представительства, ослабить связи с избирателями».

Конституция Российской Федерации признает обязательным использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличии выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Таким образом, по мнению Сергеева А.А. «механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободными выборами. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления, и не будет использоваться механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления».

Для обеспечения гарантий широкого представительства населения в органах местного самоуправления Федеральный закон устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа. Так в поселениях с численностью населения менее 1000 человек должно быть не менее 7 депутатов. При численности населения от 1000 до 10000 – 10 человек, от 10000–30000 – 15 человек, от 30000–100000 – 20 человек, от 100000–500000 – 25 человек, и более 500000 – 35 человек [61] .

Федеральный закон определил, что депутаты представительного органа муниципального образования работают здесь, как правило, на непостоянной основе. Лишь десять и менее процентов депутатов могут действовать на постоянной профессиональной основе [63] .

Срок осуществления полномочий представительного органа муниципального образования определенными временными рамками не ограничивается. Сроки полномочий представительных органов муниципальных образований могут быть различными, но не менее двух лет.

Предусматриваются 2 способа избрания главы муниципального образования:

1. на муниципальных выборах (непосредственно населением);

2. представительным органом муниципального образования из своего состава.

Согласно Федеральному закону должность главы муниципального образования является обязательной, в отличие от предыдущих законов по которым она могла и не вводится в структуру органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования, обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом в случае избрания главы муниципального образования населением, он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.

Если же глава муниципального образования был избран представительным органом из своего состава, то он является председателем представительного органа.

В случаях, когда представительный орган муниципального района формируется из выборных лиц поселений, то глава муниципального района является председателем представительного органа муниципального района. Исключение составляют органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек. В этих поселениях глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, может быть, в соответствии с Уставом, одновременно главой местной администрации и председателем представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Когда глава муниципального образования исполняет только полномочия председателя представительного органа, представительный орган на конкурсной основе назначает главу местной администрации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления и является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Местная администрация наделяется правами юридического лица.

Местной администрацией на принципах единоначалия руководит глава местной администрации. В соответствии с Уставом муниципального образования главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определенном в Уставе муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые и территориальные органы местной администрации (Федеральный закон 1995 года предусматривал не органы местной администрации, а структурные подразделения).

Федеральный закон предусматривает возможность наличия в структуре органов местного самоуправления иных органов местного самоуправления, к которым могут относиться:

• контрольный орган;
• муниципальная избирательная комиссия;
• муниципальная милиция;
• иные органы местного самоуправления, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и предусмотренные в Уставе муниципального образования .

Федеральный закон 2003 года к исключительной компетенции представительного органа относит «контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения» (п.п. 9 п. 10 ст. 35).

В целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, образуется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.д.).

Предусматривается два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования. Способ формирования определяется Уставом муниципального образования [70] .

В обеспечение контрольным органом возложенных на него задач органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию) .

Федеральный законпрямо обозначил муниципальную избирательную комиссию в качестве органа местного самоуправления.

Число членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ или Уставом муниципального образования. Деятельность комиссии осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна, приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава.

Таким образом, в пределах муниципального образования осуществляется муниципально-властное воздействие, реализуемое относительно целостной и самостоятельной системы муниципальных органов.

В том, как закреплен статус органов местного самоуправления в Федеральном законе , выражается стремление законодателя как можно подробнее урегулировать все значимые аспекты организации и функционирования местного самоуправления уже на федеральном уровне, ограничив тем самым свободу усмотрения на местном и региональном уровнях. Подобная регламентация позволяет предотвратить ошибки, которые могут быть порождены недостатком знания и опыта при формировании системы органов местного самоуправления. Однако при реализации этого подхода наблюдается отход от конституционных норм о местном самоуправлении. Федеральные законы, законы субъектов не могут переходить к детальному однозначному регулированию, а должны иметь характер общих принципов, в то время как глава об органах местного самоуправления нового Федерального закона не совсем соответствует этому требованию. Так как данный закон в определении структуры органов местного самоуправлении, фактически предлагает выбор из нескольких вариантов структуры, что ведет к значительному сужению смысла конституционной нормы.

Кроме этого новый закон усилил влияние региональных властей на процесс формирования органов местного самоуправления, что может привести к усилению взаимосвязей во властной вертикали. Такое усиление просматривается в положении закона, по которому при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть ее членов назначаются законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.

Таким образом, органы местного самоуправления действуют на основе законов государственной власти, и заинтересованы во взаимодействии с ними, так как решение основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения осуществление прав и свобод человека определяют смысл и содержание деятельности, как государственных органов, так и органов местного самоуправления.

Выдающийся российский конституционалист Б.Н. Чичерин большое внимание уделял проблемам местного самоуправления. Ученый считал очень важным вопрос о степени централизации и взаимоотношениях органов местного самоуправления и вышестоящих органов, подчеркивая, что «основное политическое правило» заключается в том, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным. Государство, – по его мнению, – требует единства действий, не только во внешних сношениях, но, прежде всего, в ходе внутренних дел. Само внешнее единство зависит от внутреннего; на последнем основана вся сила государства»

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и – прежде всего – местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление – одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

2 Формирование системы органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск»

2.1 Представительный орган местного самоуправления

В данной главе рассмотрим формирование и построение органов местного самоуправления в связи с реформированием законодательства о местном самоуправлении на примере органов местного самоуправления городского округа «Город Заринск». А также проведем их сравнительный анализ с органами местного самоуправления муниципального района «Краснощековский район».

В октябре 2003 года был принят новый закон о местном самоуправлении на основании, которого, были внесены изменения в Уставы муниципальных образований, а в 2005 году приняты новые уставы муниципальных образований. В соответствии с данным законом муниципальные образования стали подразделяться на муниципальный район, городской округ и сельские поселения, а так же разграничились предметы из ведения (ст. 14, 15 Федерального закона ).

В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящих из депутатов.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган непосредственно выражает волю населения муниципального образования, реализуя ее в своих решениях. Представительный орган наделен общей нормотворческой компетенцией. Представительный орган обладает финансово-экономической самостоятельностью, так как все расходы на его содержание и обеспечение деятельности предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

На взгляд С.Г. Соловьева, представительный орган местного самоуправления в силу прямых выборов депутатов и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования так же непосредственно населением не делает его представительным органом. Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп населения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Уставом (Основным законом) Алтайского края, законом Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае», Уставом муниципального образования «Город Заринск», представительным органом местного самоуправления в городе Заринске, является Заринское городское Собрание депутатов (далее – городское Собрание депутатов).

Заринское городское Собрание депутатов представляет все население городского округа и осуществляет от его имени местное самоуправление в пределах установленных Конституцией РФ, Федеральным законом 2003 года, законами Алтайского края.

Устав городского округа «Город Заринск» регламентирует количество депутатов представительного органа. В Уставе муниципального образования «Город Заринск» (далее – Устав города в соответствующем падеже) установлено, что городское Собрание депутатов состоит из 25 депутатов .

Городское Собрание депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Срок полномочий городского Собрания депутатов исчисляется со дня его первого правомочного заседания.

Полномочия городского Собрания депутатов прекращаются с момента начала первого правомочного заседания городского Собрания депутатов нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий .

По законодательству РФ срок полномочий представительного органа не может быть менее 2-х лет и более 5 лет. Окончание срока полномочий представительного органа данного созыва означает и окончание срока полномочий депутатов данного созыва. Срок полномочий городского Собрания депутатов и его депутатов составляет 5 лет. Установленный срок полномочий не может быть изменён в течение текущего срока полномочий.

Городское Собрание депутатов осуществляет свои полномочия и принимает решения в коллегиальном порядке.

Городское Собрание депутатов выступает единственным представительным органом муниципального образования. Представительный орган является ведущим в системе органов местного самоуправления. Его ведущая роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Городское Собрание депутатов выражает волю всего населения муниципального образования и придает ей общеобязательный характер посредством принятия нормативных актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Ему подотчетна и подконтрольна деятельность других органов местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования.

Основными функциями городского Собрания депутатов является: соблюдение и защита прав и свобод жителей муниципального образования, представительство населения и осуществление от его имени власти, привлечение населения к управлению делами муниципального образования, принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, контроль за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования.

Новой редакцией Федерального закона как и предыдущей, устанавливается его исключительная компетенция (п. 10 ст. 35), которая дублируется в Уставе города. К исключительной компетенции относится, в соответствии со статьей 24 Устава города [78] :

• принятие Устава муниципального образования и внесение в него дополнений;
• утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;
• принятие планов и программ развития городского округа, утверждение отчётов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,
• определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• принятие решения об удалении главы города в отставку.

Это положение обеспечивает гарантии принятия решений по важнейшим вопросам местной жизни представителями населения, но не ограничивается круг вопросов, которые могут быть отнесены к компетенции представительного органа. Кроме того, Федеральный закон 2003 года позволяет устанавливать иные полномочия представительного органа, но при условии установления их в Федеральных законах и законах субъектов, уставах муниципальных образований принимаемых в соответствии с Федеральными законами .

Исключительные полномочия, а именно их содержание и значимость, позволяют представительному органу влиять на все сферы жизни муниципального образования. Контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять, как администрация муниципального образования, ее органы и должностные лица местного самоуправления исполняют свои полномочия.

Представительный орган местного самоуправления является обязательным органом муниципального образования и только в поселениях с численностью населения менее 100 человек представительный орган может не образовываться, а его функции будет выполнять собрание (сход) граждан данного поселения .

Представительный орган городского округа избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральный закон предусмотрел два варианта формирования представительного органа муниципального района:

• представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании;

— представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального образования и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых представительным органом поселений из своего состава в соответствии с нормой представительства.

В случае если представительный орган района формируется по второму варианту, то глава районной администрации назначается представительным органом по контракту.

Таким образом, Федеральный закон , предоставляет право муниципальным образованиям самостоятельно выбрать и закрепить в своих Уставах один из двух возможных способов формирования представительного органа, но в любом случае представительный орган формируется из лиц уже прошедших через муниципальные выборы. Таким образом, жители получают возможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне, а механизм формирования представительного органа муниципального района, по сути, является двухступенчатыми выборами.

При разработке Устава города было упущено прямое указание на способ формирования представительного органа муниципального образования «Город Заринск». Однако статья 9 Устава регламентируем право граждан на участие в выборах депутатов городского Собрания депутатов, а статья 11 порядок проведения муниципальных выборов. На основании этого можно сделать вывод о том, что городское Собрание депутатов состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. большинства.

Формирование представительного органа в сельских поселениях на территории Заринского района происходит также посредством муниципальных выборов. Не применение способа формирования представительного органа из глав или депутатов поселений, входящих в состав муниципального района, обусловлено в большинстве своем тем, что отсутствует какая-либо практика такого формирования в соответствии с действующим законодательством, которое еще не достаточно четко и полно регулирует данный вариант формирования представительного органа.

В соответствии с Федеральным законом 2003 года в Уставе муниципального образования должна закрепляется внутренняя структура представительного органа, содержащая следующие структурные подразделения: руководитель представительного органа, которым является либо глава муниципальной образования, либо председатель представительного органа; заместитель руководителя, комитеты и комиссии; территориальные депутатские группы и аппарат представительного органа. Так в Уставе муниципального образования «Город Заринск» [86] закреплена следующая структура представительного органа: глава города – председатель городского Собрания депутатов; заместитель председателя городского Собрания депутатов; постоянные комиссии; секретариат.

Помимо Устава, представительный орган, в своей деятельности, руководствуется также другими нормативными актами, такими как: положение о постоянных комиссиях и другими актами, регулирующими деятельность данного органа.

Основной формой деятельности городского Собрания депутатов является заседание, посредством которой реализуется принцип коллегиальности в принятии решений. Периодичность проведения сессий устанавливается в уставах муниципального образования.

В Уставе муниципального образования «Город Заринск» установлено, что сессии проводятся не реже 1 раза в квартал.

Сессии могут быть как очередными, так и внеочередными. Заседания проводятся гласно и носят открытый характер. Городское Собрание депутатов может принять решение о проведении закрытого заседания (закрытом слушании вопроса).

В ходе проведения сессии по обсуждаемым вопросам, которые должны быть включены в повестку сессии, принимаются правовые акты. В соответствии со ст. 43 Федерального закона представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования. Руководитель представительного органа (глава муниципального образования или председатель представительного органа) по вопросам организации деятельности представительного органа издает постановления и распоряжения.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования «Город Заринск» осуществляет глава муниципального образования, который возглавляет представительный орган и председательствует на его заседаниях. Федеральный закон предусмотрел досрочное прекращение полномочий представительного органа, в отличие от Федерального закона 1995 года, в котором данное положение первоначально отсутствовало. Случаями досрочного прекращения полномочий представительного органа являются:

• его роспуск законом Алтайского края в соответствии со статьей 73 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ;
• принятия городским Собранием депутатов решения о самороспуске;
• вступления в силу решения Алтайского краевого суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
• преобразования городского округа.

Кроме того, Федеральный закон 2003 года, а так же Устав городского округа предусматривают, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Но полномочия представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения, по мнению М.М. Курманова «не могут прекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного созыва».

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, избранного населением не позднее чем через 3 месяца должны быть проведены досрочные выборы в представительный орган. Если же депутаты представительного органа были избраны представительным органом поселений, то данные органы поселений должны в течение 1 месяца избрать других депутатов в представительный орган муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального образования «Город Заринск» формируется в соответствии с новым Федеральным законом о местном самоуправлении и характеризуется достаточно широкими полномочиями.

2.2 Правовой статус главы муниципального образования

Закон Алтайского края «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» содержит нормы, соответствующие нормам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления. Так, ст. 18 определяет, что глава муниципального образования – является выборным должностным лицом, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования .

Правовой статус главы муниципального образования согласно Закону Алтайского края определяется в Уставе муниципального образования. Глава муниципального образования именуется: глава города, района, поселка, сельсовета, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Положения, касающиеся главы муниципального образования содержатся также в ст. 36 Федерального закона 2003 года и конкретизируются в Уставе муниципального образования «Город Заринск». Глава города является высшим должностным лицом городского округа. Глава города избирается городским Собранием депутатов из своего состава на срок его полномочий. Глава города осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.

Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается Уставом муниципального образования. Закон устанавливает минимальный и максимальный пределы данного срока, таким образом, срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух лет и более пяти лет. В случае, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, то срок полномочий главы муниципального образования ограничивается сроком полномочий представительного органа. Последняя схема характерна для муниципальном образовании «Город Заринск», глава города выбирается из состава депутатов городского Собрания депутатов на открытом заседании тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Раньше в Алтайском крае подавляющее большинство глав муниципальных образований возглавляли и местные администрации, и представительный орган, но Федеральный закон 2003 года ввел ограничения на такое совмещение, разрешив его только в сельских поселениях . Так и в городском округе «Город Заринск» глава города Заринска до принятия Федерального закона 2003 года, возглавлял представительный орган и руководил местной администрацией.

С принятием федерального закона 2003 года глава муниципального образования, стал обязательным субъектом среди органов местного самоуправления, его статус, права и обязанности определяются в зависимости от того, кем он был избран, и закрепляются в Уставе муниципального образования.

В связи с тем, что совмещение главой муниципального образования функций руководителя представительного органа и местной администрации стало невозможным в соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении, в декабре 2003 года в Устав муниципального образования «Город Заринск» были внесены изменения, в соответствии с которыми изменилась схема построения органов местного самоуправления, а именно поменялся статус главы муниципального образования. По данным изменениям городское Собрания депутатов (представительный орган) стал возглавлять председатель городского Собрания депутатов , а городскую администрацию (исполнительно-распорядительный орган), стал возглавлять глава администрации города – лицо замещающее должность на контрактной основе.

Данные изменения были обусловлены тем, что проведение муниципальных выборов это довольно большие дополнительные затраты средств местного бюджета, которые могли бы пойти на другие цели, поэтому изменения в правовом положении главы муниципального образования путем внесения изменений в Устав муниципального образования, а также контрактная основа деятельности главы администрации города – это наиболее экономичный способ.

Вышеназванные изменения в статусе главы города были закреплены в Уставе муниципального образования «Город Заринск», принятого в 2005 году.

Председателем Собрания депутатов является глава города, который избирается городским Собранием депутатов из своего состава на открытой сессии тайным голосованием на срок полномочий представительного органа, т.е. 5 лет.

Главой муниципального образования может быть избран депутат не моложе 21 года. Кандидат на должность главы района считается избранным, если за него проголосовало более половины установленной численности депутатов. Если не один из кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов, то проводится повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим большее количество голосов. Если и в данном случае они не набрали необходимого числа голосов, то проводится повторное голосование с новым выдвижением кандидатур . Заринское городское Собрание депутатов по данной схеме 18 марта 2008 года своим постановлением избрал главу города. В течение 10 дней после избрания глава города вступает в должность. При вступлении в должность глава города в присутствии депутатов городского Собрания депутатов приносит присягу: «Клянусь верно служить народу, добросовестно выполнять возложенные на меня обязанности главы города Заринска, уважать, защищать права и свободы человека и гражданина, соблюдать законодательство и Устав города» [95] .

С момента принесения присяги глава города считается вступившим в должность. Полномочия прежнего главы города с этого момента прекращаются.

Глава города отчитывается перед избирателями о своей деятельности во время встреч с ними и через средства массовой информации. Ежегодный доклад Главы города о деятельности администрации города в истекшем году публикуется для всеобщего сведения.

Глава города обязан соблюдать ограничения, связанные с выполнением им своих полномочий, установленные действующим законодательством.

Глава города обладает неприкосновенностью, аналогичной неприкосновенности депутата городского Собрания, пользуется социальными гарантиями, установленными действующим законодательством.

Глава города вправе в любое время уйти в отставку, направив в городское Собрание письменное заявление с указанием мотивов отставки. Городское Собрание принимает отставку либо отклоняет ее, но на срок не более одного месяца, в течение которого глава города вправе отозвать заявление об отставке.

Для руководства администрацией города назначается глава администрации города. Он назначается на должность городским Собранием депутатов на открытой сессии тайным голосование по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, на срок полномочий не превышающий срок полномочий назначившего его Собрания депутатов. Он осуществляет свои полномочия на постоянной основе .

В пределах своей компетенции в соответствии с Уставом города, глава города осуществляет следующие полномочия:

• представление без доверенности городского округа, городского Собрания депутатов в отношениях с органами местного самоуправления, в том числе других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
• организация деятельности городского Собрания депутатов;
• созыв заседаний, доведение до сведения депутатов и населения времени и места их проведения, а также проекта повестки дня, руководство подготовкой заседаний;
• ведение заседаний городского Собрания депутатов, обеспечение при этом соблюдения Регламента, повестки дня и порядка проведения заседаний;
• подписание и обнародование решений, принятых городским Собранием депутатов, подписание протоколов сессий и других документов. Документы подписываются с указанием должности «глава города»;
• оказание содействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий;
• дача поручений постоянным комиссиям во исполнение решений городского Собрания депутатов;
• организация приёма граждан в городском Собрании депутатов, рассмотрение их обращений;
• осуществление функций распорядителя бюджетных средств по расходам, предусмотренным городским бюджетом на подготовку и проведение заседаний, постоянных комиссий, и другим расходам, связанным с деятельностью городского Собрания депутатов;
• открытие и закрытие счетов городского Собрания депутатов, выполнение функций распорядителя по этим счетам;
• подписание от своего имени и от имени городского Собрания депутатов исковых заявлений в суды;
• взаимодействие с администрацией города по обеспечению деятельности городского Собрания депутатов;
• организация обеспечения депутатов необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанных с освобождением депутатов от выполнения ими служебных или производственных обязанностей для работы в городском Собрании депутатов и его органах;
• координация деятельности постоянных комиссий, депутатских объединений, оказание им помощи и контролирование их работы;
• принятие мер по обеспечению гласности и учёту общественного мнения о работе городского Собрания депутатов и постоянных комиссий, освещению их деятельности в средствах массовой информации;
• принятие мер по взаимодействию городского Собрания депутатов с общественными объединениями;
• осуществление контроля за реализацией предложений населения, высказанных депутатам на встречах, отчётах, на личном приёме;
• совместно с администрацией города участие в организации учёбы кадров в городском округе;
• обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края;
• осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями городского Собрания депутатов.

Глава города по вопросам, отнесенным к его ведению издает постановления и распоряжения.

В отличие от него, глава муниципального образования, являющегося главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето).

Это решение может быть продлено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие данного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство).

В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и обнародовать нормативно-правовой акт .

Полномочия главы муниципального образования (как главы города, так и главы сельсовета) могут быть прекращены досрочно в случаях:

• его смерти;
• отставки по собственному желанию;
• отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;
• признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• признания его судом безвестно отсутствующим или умершим;
• вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
• прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;