Значительный интерес в этом отношении представляют реформы первой половины XVI в., проведенные в правление Ивана Грозного и ознаменовавшие собой важный шаг по пути превращения России в сословно-представительную монархию. Новые явления государственно-правовой жизни, необходимость решения стоявших перед центральной властью задач и, вместе с тем, обнаруживавшиеся несостоятельность наместничьей системы управления и ее несоответствие требованиям времени поставили на повестку дня вопрос о важности поиска иной модели местного управления, основанной на принципах, наиболее соответствовавших новой форме правления Русского государства.
Одним из основных направлений государственной политики по укреплению государственного аппарата было проведение губных и земских реформ, которые впервые явились учреждениями русского самоуправления. Однако, несмотря на то, что губные и земские учреждения являются одним из самых любопытных явлений политической и правовой реальности Российского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности малоизвестен. В связи с этим, представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения и значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представление о закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.
Объект исследования -, Цель исследования —
В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи:
исследовать социально-экономические и политические предпосылки реформирования системы местного самоуправления в период XV-XVI в. в.;
- проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления;
- проанализировать причины введения губного и земского управления;
- выяснить особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления — губных и земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений;
- определить значение проведенных реформ местного управления.
хронологических рамок
местное самоуправление россия земской
1. Система местного управления россии конца xv — начала XVI века
1.1 Социально-экономические и политические предпосылки реформ
Объединение русских земель под властью Московского княжества завершилось в первой четверти XVI века, когда в состав Русского, теперь уже Российского государства, вошли Северские земли (1500-1503г. г.), Псков (1510), Смоленск (1514), Рязань (1521).
Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь (2)
... и через избираемые им органы вопросов местного значения (ст. 1 Закона о местном управлении и самоуправлении). В отношении концепции местной автономии высказываются разные точки зрения: одни авторы утверждают, что это часть деятельности государства, ...
Образование единого государства в условиях восходящей стадии развития феодальных отношений и отсутствия сколько-нибудь реальных элементов буржуазных связей повлекло за собой значительные изменения в его социальной экономическом и политическом
В 16 веке в сельском хозяйстве наблюдался рост земледельческой культуры, освоение новых земель, использование новых методов сельскохозяйственного производства и распространение земледелия. Крестьяне вспахали огромные массивы земли и создали тысячи новых поселений. На мелиорированных землях широко использовалась трехпольная система земледелия, развивалась новая сельскохозяйственная культура. Наблюдался и некоторый рост продуктивности сельскохозяйственного производства.
Наряду с развитием земледелия наиболее существенным моментом в экономике Русского государства XV — XVI вв. являлся рост общественного разделения труда, что нашло свое выражение в развитии ремесла, городов и торговли. Разделение труда между земледелием и ремеслом, отделение последнего от сельского хозяйства, появление отдельных районов, специализирующихся на производстве какой-либо ведущей группы товаров (что определялось производственными и географическими условиями регионов) приводило к росту товарного обращения.
Материальной основой устранения феодальной раздробленности и создания централизованного государства было постепенное преодоление экономической обособленности отдельных русских земель и установление рыночных связей между ними. Этот процесс роста товарного обращения, усиление обмена между районами, развитие рынков и постепенное установление между ними прочных связей, стал одним из определяющих моментов экономического развития России XV — XVII в. в., причем, именно в конце XV — первой четверти XVI века были созданы важнейшие экономические предпосылки образования всероссийского рынка.
В первой половине XVI века небольшие сельские факелы появлялись в разных местах, покрывая население небольшой территории. Региональные рынки сформировались на базе небольших локальных рынков, крупнейшими центрами которых были Новгород, Тверь и Москва.
Рост производства сырья к середине XVI века, позволивший увеличить количество товаров, предназначенных для вывоза за границу, укрепление международного престижа России способствовало развитию внешней торговли. Присоединение Смоленска открыло удобный путь для торговли с Литвой. Завоевание Казани способствовало развитию торговли с рынками Каспия и Средней Азии. Открытие англичанам Северного морского пути в Россию и организация в Англии Русской торговой компании активизировали внешнеторговые связи с Западной Европой [4].
В конце XV — первой половине XVI в. в. наблюдалась феодального землевладения, проявлениями которой стали, с одной стороны — кризис крупного боярского землевладения, с другой — интенсивное развитие землевладения монастырского и поместного. В условиях развития товарного обращения постепенно происходило разорение древних княжеских и боярских родов, помещичьи владения которых часто передавались в залог, делились на части, а иногда и продавались. В то же время распространялась и укреплялась новая форма земельной собственности — вотчина.
Товарно-денежные отношения в различных формах все глубже проникали в феодальное хозяйство, те меры, которые предпринимались средними и мелкими землевладельцами в XVI в., изыскавшими средства для своего обеспечения, видимо, больше соответствовали новым экономическим условиям, чем прежние приемы ведения хозяйства, характерные для крупных вотчинников. Потребность феодалов в деньгах вынуждала их повышать доходность своих земельных владений за счет увеличения оброка, введения собственной пахоты и перевода крестьян на барщину. В конечном итоге замена натурального оброка денежной рентой, уменьшение крестьянских наделов за счет роста барской запашки, а к тому же и рост государственных налогов и повинностей вызвали тот общий подъем классовой борьбы, выражавшейся в самых различных формах: от ересей до открытых выступлений крестьян, холопов и городского населения против феодалов [4].
Государство как субъект управления общественными процессами
... субъект управления, то есть государство, обязан пересмотреть и изменить свои взгляды и действия во многих областях социального управления. Но, лично по моему мнению, как ... сожалению. Сущность государственного управления, Государственное управление Свойства государственного управления: В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и ...
Будучи временем глубоких сдвигов в области экономики, рассматриваемый период характеризуется не менее важными изменениями и в сфере классовых отношений, среди которых важнейшее место занимают изменения класса землевладельцев, что выразилось в появлении внутри феодального класса особой группы дворян — помещиков.
Дворянство поддерживало центральную власть не только на первоначальном этапе централизации, когда происходил процесс собирания земель в единое государство, но и тогда, когда центром тяжести государственной политики стала власти и управления на началах самодержавия. Дворянство видело в государственной централизации прочную гарантию своих классовых интересов применительно к новым экономическим условиям, а потому стремилось к укреплению центральной власти, так как было заинтересовано в решительной центрального и местного аппарата власти и управления, в котором дворянство играть решающую роль и, с помощью которого, возможна была бы эффективная защита их феодальной собственности, а также удержание в покорности феодально-зависимого населения.
Если позиция дворянства в процессе создания централизованного государства казалась более определенной, то позиция бояр по отношению к проводимым реформам не была столь однозначной. «Боярство боролось (и то не всегда и далеко не всё) не вообще против всякой централизации, а за такую централизацию, которая более бы соответствовала его социальным и политическим интересам. и главным условием этого ставило ограничение самодержавия Боярской думой
Второй наиважнейшей чертой, характеризующей изменения в области классовых отношений в XV — XVI в. в., было возрастание удельного веса и политической активности городского населения и вместе с тем установление их союза с поместным дворянством. «Верхи посада», так же как и дворяне, были заинтересованы в усилении царской власти, в принятии мер, направленных против старой феодальной знати, в более решительной внешней политике.
В связи с развитием товарного обращения с сельским населением происходят некоторые изменения. К середине XVI в. все больше проявляется расслоение крестьянства. Из состава крестьянской общины выделяются, с одной стороны — ряд богатейших крестьян, имеющих значительные денежные средства, с другой — происходит пауперизация и обезземеливание основной массы сельского населения, что в свою очередь, уже к концу XV в. привело к появлению на Руси бобылей, новоприходцев и половников.
Управление изменениями в организации
... на этапе компромисса, цели изменений могут быть изменены. На практике эксперты предлагают модель процесса организационных изменений, ... деловых кругах и в обществе. Концепция управления изменениями включает различные аспекты: технологические; методические; ... сопротивления изменениям. Среди них подмена темы обсуждения на совещаниях. Например, если ожидаемая тема обсуждения - изменение рабочего ...
Итак, конец 15 — начало 16 века был периодом больших перемен в государстве. Общий подъем экономики, рост сельскохозяйственного производства, ремесел, торговли, разрушение феодальной экономики, естественно замкнутой, вызвали изменения во всех сферах социальной, культурной и, конечно же, политической жизни.
В этих условиях существовавшая до середины XVI в. политическая форма Русского феодального государства — раннефеодальная монархия, не могла остаться без изменений. Необходимость мобилизации всех слоев господствующего класса вокруг царского престола для борьбы с нарастающим движением крепостных крестьян и посадских людей против феодального государства, задача вытеснения феодальной знати с ведущих позиций и усиление политической роли поместного дворянства, становившегося опорой государства, необходимость дальнейшего укрепления царской власти привели к изменению формы правления Русского государства: в середине XVI в. начинает складываться сословно-представительная монархия, являющаяся промежуточной формой между раннефеодальной и абсолютной монархиями, то есть такая форма правления, при которой власть монарха ограничивается органами сословного представительства от различных сословий: местными органами, на началах сословного представительства.
XVI век стал временем глубоких перемен в истории России, связанных, прежде всего, с реформами, проведенными в годы правления Ивана Грозного и имевшими своей целью укрепление централизованного государства. В период репрезентативной наследственной монархии формирование русского централизованного государства было в основном завершено. Дальнейшее поступательное развитие было невозможно без солидного государственного аппарата. В отчетный период Боярская Дума продолжает играть важную роль в системе высшего органа государства. Но в самом составе этого органа происходят некоторые изменения: все более утрачивается аристократический характер Думы Боярдо и увеличивается представительство дворянства.
Среди высших государственных учреждений появляются новые органы — Земские соборы, созываемые для решения наиболее важных государственных вопросов: избрания царей, решения вопросов о войне и мире, установления новых налогов, принятия законов. Решения Соборов во многом определяли основные направления внутренней и внешней политики правительства и в начале его существования служили опорой монархии и укрепляли царскую власть.
На смену дворцово-родовой системе приходят центральные государственные органы — приказы, способствующие укреплению государственного аппарата. Благородная бюрократическая бюрократия, особый аппарат, становившийся очень громоздким, стал играть все более важную роль в политической жизни страны.
Процесс централизации, становление сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых противоречий не могли не вызвать реформы местных учреждений и создания новых органов, на «иных политических принципах, отличных от личного вассалитета и вотчино-приказных начал и институтов периода феодальной раздробленности» [18, стр.12].
Кормление заменяется системой губных и земских органов самоуправления. Переход к этой системе означал введение совершенно другого принципа: вместо представителей центра, управляющих местными территориями, были введены родовые представительства.
Управление персоналом: деятельность по оценке и аттестации работников
... Задачами производственной практики являются: рассмотреть общую характеристику РДК, ознакомиться с его деятельностью, структурой, подразделениями; изучить систему управления персоналом РДК; произвести анализ кадровой составляющей РДК; изучить деятельность РДК по процессам оценки персонала; провести ...
1.2 Эволюция наместничьего управления
Местное самоуправление до середины 16 века основывалось на энергосистеме. Государство было разделено на уезды, крупнейшие административно-территориальные единицы. Уезды делились на станы, станы на волости. Однако полного единообразия и ясности в административно-территориальном делении еще не достигнуто. Наряду с уездами кое-где были еще «земли», были еще и «чины» — военные округа.
Во главе отдельных административно-территориальных единиц, на которые стало делиться Российское государство, стояли чиновники — представители центра. Эти должностные лица содержались за счет местного населения — получали от него «корм», т.е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормление, таким образом, было одновременно видом государственной, военной и иной службы и формой вознаграждения княжеских вассалов за нее.
Кормленщики были обязаны управлять соответствующими уездами и волостями собственными силами, т.е. содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков, праведчиков и др.) и иметь собственные военные отряды для обеспечения внутренних и внешних функций феодального государства.
Управлением города и уезда руководил наместник по питанию, административное деление — волость находилась в ведении волостеля. Агентами правителей и волостелей были тиун, замки, праведники и другие. характерно также, что в письмах губернаторской администрации и судебников говорится не только о медсестрах, но и об их агентах. В этих законодательных актах прослеживается особое внимание законодателя к такому человеку в аппарате губернатора, как тиун, что объясняется его особой ролью. Фактически, Тиун, фактически сосредоточив в своих руках все функции управления уездом или волостью, отправляя правосудие и расправляя местное население, был посредником между самим фермером и жителями местности. При этом следует отметить, что, несмотря на столь значительную роль в управлении, на практике тиун, как и другие агенты, был рабом губернатора и лично зависел от последнего, что было закреплено в законодательстве.
Главным должностным лицом на местном уровне, ответственным за действия его аппарата, является губернатор. Что касается праведников и самых близких, то они по-прежнему являются личными агентами кормушки. Таким образом, одной из отличительных черт наместничьей системы управления является осуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальных должностных лиц, а при содействии находящихся в личной зависимости от кормленщика лиц.
Среди административных полномочий наместников следует указать на осуществлении ими деятельности в области поземельных отношений — участие в таких хозяйственных делах, как сдача на оброк пустых княжеских земель, иногда непосредственное участие в подряде на льготу новых тяглецов, надзор за деятельностью княжеских слободчиков, дворских и приказчиков. Кроме того, местные власти контролировали заключение важнейших сделок, отвечали за организацию торговли, в том числе межгосударственной. Наместничьей администрацией осуществлялись некоторые полицейские функции: наблюдение за порядком на пирах и братчинах, запрещение въезда на подведомственную территорию посторонних людей и т.д. нельзя не заметить еще одно очень важное направление управленческой деятельности питомниководов — организацию военного дела на территории, находящейся в их ведении. Полномочия местных властей в вооруженных силах могут быть сведены к нескольким основным областям: губернаторы могли возглавлять местные дворянские ополчения, контролировать городские укрепления и гарнизон, а также руководить обороной осажденного города. Именно через их аппарат шли распоряжения князя о сборе на службу. Кроме того, в крупнейших приграничных городах администрация кормленщиков выполняла важнейшие дипломатические функции, проводя в жизнь внешнеполитическую линию великокняжеской власти, олицетворением которой она и являлась на местном уровне: это приемы посольств, участие в переговорах с соседними державами, заключение межгосударственных соглашений и т.д.
Цели и принципы муниципального управления
... Муниципальное управление в России. 1. История развития муниципального управления в России. Самоуправление и местное управление в России имеют свои особенности на разных этапах своей истории. В русских городах Х-ХII в.в. широкое распространение получило вече как высшая власть, ...
Но, тем не менее, основной функцией губернаторов было отправление правосудия, именно это направление деятельности подробно регулируется законодателем в Уставах и в Своде законов. Судебные функции занимали одно из центральных мест в деятельности питомниководов и их аппарата, чьи обязанности со стороны администрации составляли, кроме того, очень значительный источник их доходов. Компетенция губернаторов в этой сфере распространяется на самый широкий круг дел, как гражданских, так и уголовных. И именно в судебной деятельности органов местного самоуправления за отчетный период произошли наиболее существенные изменения, связанные с улучшением организации судопроизводства, усилением контроля, которые существенно повлияли на деятельность питомников.
Общая характеристика основных направлений деятельности органов управления позволяет сделать вывод о том, что их компетенция носила универсальный характер и не ограничивалась только сбором налогов и исполнением судебных решений. Как представители великой княжеской власти на местах, они выполняли основные функции аппарата власти и, следовательно, обладали судебными, административными и финансовыми полномочиями. Сосредоточив в своих руках все самые важные нити, они пронизывали все сферы управления, тем самым представляя костяк существовавшей тогда системы местных институтов. В этом заключалась качественная разница между заводчиками и другими местными чиновниками, выполняющими частные, часто разовые задания.
Система губернаторства, как одно из средств объединения русских земель, на начальном этапе централизации играла прогрессивную роль в связи с универсальностью функций продовольственного персонала.
Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональном отношении можно прийти к выводу, что наместники и волостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органами управления.
Однако ко второй половине XV в., правительство приходит к пониманию необходимости установления контроля над местными властями, а также регулирования их деятельности. Меры, принятые законодателем, постепенно складываются в общий план, направленный на ограничение, а затем отмену приема пищи.
Этот план включал в себя три направления:
1. Законодательное урегулирование деятельности местного аппарата;
2. Ограничение компетенции наместников;
3. Установление контроля над местными органами.
Управление рисками в инновационной деятельности
... Проанализировать инновационную деятельность в Украине. Исследовать систему управления рисками инновационной деятельности. Выделить и обосновать этапы управления рисками. Сформировать комплексную систему управления рисками инновационной деятельности. Опишите, как управляются, анализируются и оцениваются риски. Разработка методических рекомендаций по комплексному управлению инновационными рисками. ...
Во-первых, правительство стало более точным в определении законодательными средствами прав и обязанностей селекционеров, установленных обычаями или практикой. Среди этих мер можно выделить
регламентирование размера кормов и законодательное установление порядка их сбора (ст.38, 40, 65 Судебника 1497 г.), а также точного размера пошлин и штрафов;
- установление порядка обжалования действий кормленщиков (ст.45 Судебника 1497, ст.75 Судебника 1550 г.);
- установление ответственности кормленщиков и их людей за злоупотребления и нарушения по службе (ст.67, 69-71, 75 и другие).
Судебник 1550 г. вносит не менее важные изменения и в другом направлении, отчетливо проводя линию на укрепление и развитие новых учреждений в системе местного управления. Продолжая оставаться вплоть до 50-х годов XVI века главными органами в аппарате местного управления Русского государства, наместничье управление чем дальше, тем сильнее испытывало давление со стороны возникающих в процессе развития централизованного государства новых институтов. Самым важным из этих институтов, развитие которого приходится на первую половину шестнадцатого века, был институт губных головок. Новшество, вносимое Судебником 1550 г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал развитие губных учреждений, вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с ними старых органов — кормленщиков.
устранить существующие трения между местными органами и подведомственным населением, снизить возможность злоупотреблений кормленщиками своей властью, а также завоевать популярность у местных феодалов, законодатель вводит правило, согласно которому при рассмотрении судебных дел наместником или тиуном должны присутствовать «добрые» или «лучшие» люди. Привлечение местного населения было направлено не только на осуществление функций контроля за деятельностью губернаторов, но и на их постепенную отмену. Сам по себе факт участия земских властей в наместничьем суде не являлся до середины XVI в. новостью, однако Судебник 1550 г. пошел гораздо дальше по линии расширения роли и значения старост и «лучших» людей в местном управлении — участие земских властей Судебник превращает в общую и обязательную норму. Во-первых. Судебник предписывает, что в тех волостях, где ранее не было земских властей, им быть; во-вторых, подчеркивает обязательность их участия для всех наместников и волостелей без исключения, теперь даже в мелких судебных делах кормленщики ставятся под контроль выборных местных представителей.
Помимо прямого и непосредственного участия в губернаторском суде, старейшины выполняли еще одну очень важную функцию, а именно: составляли памятники в городах. Эти книги представляли собой списки посадского податного населения с указанием, «сколько рублей царь и великий князь дают дань». именно с помощью ориентиров определялась законность или незаконность претензий граждан между собой и претензий населения к губернаторам. При этом в качестве предпосылки законности претензий к губернаторам Свод законов отправил старейшин и целующихся в Москву достопримечательностей. А так как они составлялись старостами и хранились у них, они (старосты) тем самым получили возможность оказывать влияние на исход исков.
Отчет по практике в управлении социальной защиты населения
... -2010годы" - взаимодействие со средствами массовой информации по освещению вопросов социальной защиты населения. Вариативная часть: Производственную практику проходила с 7 по 18 июля 2014 года в Управлении социальной защиты населения Администрации Светлинского района Оренбургской области. Работа ...
Судебник 1550 г. содержит еще очень важную норму, посвященную контрольным функциям земских властей. Эта статья определяет порядок рассмотрения дел, в которых губернаторы сообщают о результатах своей работы вышестоящей инстанции. В случае спора земские власти участвуют в отчете, которому отводится решающая роль в рассмотрении споров.
Оценивая деятельность «лучших» людей в местном управлении, можно определить функции земских властей, в основном как контрольные, осуществление которых может быть сведено к четырем формам: во-первых — участие непосредственно в самом судебном процессе, во-вторых — участие при докладе дела в вышестоящей инстанции в случае спора, в-третьих — составление размерных книг, в-четвертых — дача санкции при аресте и взятии на поруки.
Отчетливо выраженная тенденция Судебника 1550 г. на усиление контроля над наместничьим управлением «снизу» дополняется контролем со стороны центральных органов и прежде всего через институт доклада, что уже было отмечено выше. Таким образом, два типа контроля — со стороны местных сообществ и центрального правительства — дополняли друг друга с целью ограничения власти и произвола губернаторов и волостелей по отношению к подчиненному населению.
Специфика правового положения наместников и волостелей в системе местного управления, их функциональные особенности позволяют выделить некоторые особенности этой системы управления:
- «натуральный» характер управления, что проявлялось в той форме, в которой получал вознаграждение наместник за исполнение обязанностей по управлению;
- «личный» характер службы в аппарате кормленщиков, что выражалось в отношениях личной зависимости лиц, входивших в состав наместничьей администрации от возглавлявших местные органы наместников и волостелей;
- универсальность выполняемых местными управителями функций, а именно всеобъемлющий характер полномочий кормленщиков, сосредоточивших в своих руках административные, военные, финансовые и судебные полномочия.
Со временем энергосистема в том виде, как она возникла в XIV-XV вв., Приходит в упадок. Кризис системы местного самоуправления выразился как во внутренних, так и во внешних проявлениях. Во-первых, сокращается продолжительность пребывания медсестер в офисе, видимо, для того, чтобы кормить как можно больше, князья стали сокращать время кормления. Для последней четверти XV в. наиболее обычным сроком следует считать годичный. В виде особой милости князь «перепускал» кормленщика на второй год, давая прибавку к первому году четверть кормления, половину, три четверти или даже целый год. Во-вторых, наместничества теряют свою целостность. Питание, возложенное на управление нескольких губернаторов, становится очень распространенным. Уже к концу XV в. известны случаи выделения в особые кормления должностей тиуна, доводчика, приведчика, а в первой половине XVI в. это становится более распространенным явлением.
Эти изменения не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы управления, в результате селекционер из судьи и распорядителя превратился в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп. [19, стр.348]
Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления
... полномочия, ответственность за неисполнение полномочий. Качество государственного управления в федеративном государстве является прямым отражением выбранного подхода к разграничению субъектов юрисдикции и полномочий. Процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ...
Дробление кормлений в самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно влияли на наместничью систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормленых доходов происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместников такие доходные статьи, как различные таможенные пошлины. Все это в итоге приводило к снижению доходности кормленых должностей.
Не менее важный процесс разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.
Как организация княжеской власти, наместничества разрушались и тем, что из компетенции местных учреждений выделялись некоторые отрасли управления и поручались особым приказным людям — городским приказчикам. Введением в 40-х годах XVIв. губных учреждений из компетенции наместников были изъяты очень важные дела — разбойные и татиные, которые к тому же составляли для кормленщиков прибыльную статью.
Таким образом, в результате этих перемен к середине XVI в. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье управление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущем противоречии с центральной государственной властью.
2. Правовой статус органов местного самоуправления России В XVI — XVII вв.
2.1 Причины введения губного и земского управления
Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.
Московское правительство в это время осаждалось частыми жалобами со стороны населения городов и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые вымогали поборы с населения сверх положенных, произвольно увеличивали размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью законодательные меры по обузданию своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для земского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о смене или, вообще, об отмене кормленщиков не уменьшался.
Просьбы эти не прошли незамеченными. Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того, в грамотах 50-х годов XVI в. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.
Процессы централизации Русского государства, централизации государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток.
Следствием социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения был еще один выход — встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество феодалов. Сведения летописей и грамот о «великих разбоях» не были преувеличением и отражали реальную ситуацию реформ [8, стр.283-284].
Столкновение интересов наместников и населения, неспособность местной власти справиться с разбоями, подавить движение народных масс, защитить интересы господствующего класса и обеспечить эффективное управление на местном уровне начинают осознаваться многими представителями господствующего класса. В острой полемической форме политико-юридическая проблематика, связанная с решением вопросов о верховной власти, ее полномочиях и способах реализации начинает подниматься в публицистике середины XVI столетия. В этот период особое распространение получают теории, связывающие преодоление социально-политического кризиса с «советной» формой организации властно-управленческого аппарата. Наиболее дальновидные идеологи боярства понимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит через произведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачению пороков существующих местных учреждений. В «Слове на лихоимствующих», написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, неправедный суд, служебные злоупотребления наместников и волостелей, идейно обосновывает необходимость проведения губной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода феодальной раздробленности системы местного управления. Возвышая голос в интересах крепнущего дворянства, призывая царскую власть к соблюдению интересов духовенства, боярства и дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой, по его мнению, вели к всеобщему согласию [11, образом, все симпатии идеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сословно-представительными учреждениями.
Дальнейшее развитие идея сословного представительства получает в дворянской публицистике И.С. Пересветова. В своей знаменитой «Большой челобитной», выступая против беззакония в деятельности кормленщиков и критикуя их, с целью изложения своей реформаторской мысли, автор обращается к опыту Магмет-султана и считает, что для устранения беззакония в судебной деятельности, её следует организовать так, чтобы судьи «не искушалися неправо судить, были бы контролируемы в своей деятельности и несли бы суровое наказание за суд по мзде. Симпатизируя возвышающемуся дворянству-«воинникам», на которых, по его мнению, должна опираться центральная власть, И.С. Пересветов предлагает в связи с этим поменять наместничью технику взимания налогов на сбор их со всего царства в государственную казну, и, уже в централизованном порядке выдавать вознаграждение и (прежде всего) жаловать преданных царю воинов.
Таким образом, мысль о необходимости советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 г. г. XVI века. Отмена управления кормленщиков была связана не только и не столько с ростом злоупотреблений как таковых именно в эти два десятилетия, а с
